向罗生

      项目建设领域是违法违规问题的易发多发领域，也是“一把手”发生腐败问题的“重灾区”，规范项目建设，强化对“一把手”的监督。

       一、项目建设中“一把手”可能插手的主要环节

       1、项目立项环节。主要表现为决策缺乏民主态度、效益理念和责任意识，存在该立项的不立项、不该立项的乱立项现象，造成国家重复建设和财力、人力、资源的巨大损失浪费。

       2、工程预决算环节。主要表现为“一把手”在接受申请单位的请托、贿赂以后，暗示和要求超标准、超规模、超范围编制预算，为项目建设单位套取资金提供便利；在未对建设项目进行决算审查或未对建设资金进行审计的情况下，违规办理工程决算。

       3、勘察设计环节。主要表现为有的承包商采取向项目单位“一把手”行贿、送礼后，“一把手”干预投资规模、建设标准、补偿金额使对方获取更大经济利益。

       4、招标投标环节。主要表现为“一把手”授意肢解工程，规避招投标，或向参与项目标底设计和成本测算人员非法获取标底，将标底透露出，有的甚至直接插手干预招投标，以达到谋取个人利益的目的。

       5、竣工验收环节。主要表现为一些工程建设项目竣工后，不及时组织进行质量评审，在未按规定程序进行质量检测、呈报验收的情况下，将工程违规投入使用，有的甚至在使用很长一段时间后才呈报验收，甚至把不合乎验收条件的项目也通过过验。

二、项目建设中，对“一把手”监督不力的原因分析

1、市场机制发育不全。目前工程建设市场行业内竞争日趋激烈。但我国现行经济体制所体现的过渡性、双重性和不完善性，还没有把工程建设活动纳入真正的市场化竞争，还没有充分发挥市场竞争对优化资源配置的积极作用，政府投资项目建设运行模式还不能很好适应现代有形建筑市场快速发展的需要。在这种情况下，企业竞相采取各种各样的手段，发生腐败就有了机会和可能。

2、管理体制不完善。法规制度普遍存在“三多三少”的问题，即原则规定多、具体细则少，禁止规定多、相关罚则少，单项规定多、配套规则少，在实际操作中，依法依规恰当处理的难度较大。作为“一把手”，既负责项目的组织实施，又行使项目建设监管的职责，项目建设的投资管理、组织实施和建设监管同位一体化现象突出，缺乏有效监管。从项目的开始到项目的完工都是自己在实施，既是运动员又是裁判员，这样自己监管自己的管理体制，是很容易出现违法违规的事件，也很容易滋生腐败。突出表现在微观制度不健全，已有制度的针对性、操作性、关联性相对较弱，没有形成环环相扣、相互联系的制度链条。

        3、监管意识不强。目前项目建设的监管，除了委托专业监理以外，国土、建设、财政、审计、规划、环保、安监等政府相关职能部门都应当依法履行相应的监管职责。然而在实践中，各地对项目建设的监管存在责任心不强、推诿扯皮的问题，给腐败留下了滋生的条件和空间。

       4、违法惩戒不力。项目建设的相关主体有法不依、有规不循、有制度不遵守，法律、法规、制度的权威性和严肃性得不到保障。对违法违规的处罚力度不够，起不到警示作用。

       三、加强对“一把手”监督的主要措施

      1、狠抓防范重点。关键是把好6道关口：一是预算审核关。制定下发相关文件，要求标底预算金额10万元以上的建设项目在招投标前，建设单位必须报送财政部门审定，方可组织招投标。这样可以有效核减工程造价。二是招投标关。严格执行《郴州市招投标管理办法》中规定的建设工程勘察、设计、监理等服务单项合同估算价在20万元以上，建设工程施工单项合同估算价在50万元以上的都要进行公开招投标。三是工程变更关。为尽量避免在工程建设过程中因设计变更和隐蔽工程引起的投资剧增现象，尽早出台《政府投资项目变更管理办法》。规定工程建设必须坚持先勘察、后设计、再施工的原则，设计变更实行先审核后实施的审批制度。建设单位需严格按照批准的规模、内容、标准进行设计和建设，任何部门和单位不得擅自变更。对可能引起突破政府批准的投资规模的设计变更、施工方案改变和材料代用等，由建设单位提出变更理由和要求，并按规定程序报相关部门审批。四是工程款支付关。为保证项目建设资金的安全使用，可以研究实行国库集中支付改革，由财政部门通过国库单一账户，采用财政直接支付或授权支付方式，将资金直接支付到收款人或用款单位账户，保证建设资金安全高效地运作，避免建设单位直接经手工程款支付。五是信息公开关。加大工程建设领域的信息公开力度，制定出台《关于政府重大投资项目实行公示制度试行办法》，对事关民生的重点工程项目分审批或核准、开工建设过程、竣工验收等三个阶段，在政府网站向全社会公示，征求社会公众的意见，切实保障公众的参与权、监督权。六是网上监督关。积极探索“制度+科技”防腐模式，开发了“政府投资项目网上监督平台”，将全市10万元以上的建设工程全部纳入网上动态监管，内容涵盖工程立项情况、招投标、工程款支付、工程变更、决算等信息，监察、财政、审计等部门足不出户就可以对全市所有项目进行监督。

       2、强化责任审计。项目建设基本都要求决算审计，但目前的审计监督存在的主要问题是介入太晚、力度不够，有的项目甚至没有决算审计就直接决算。为有效防止项目建设中的违法违规，应将审计关口前移，对项目建设的设计、预算、招标、施工、决算等环节实行全过程审计跟踪监督，有力破解项目建设审计监管滞后的难题，从而强化审计监管，提高项目的投资效益，防止资产流失和违法违规。尤其是大中型的政府投资项目投资量大、周期长、范围广，更应制定严格有效的项目投资成本控制制度，实行事中事后双重审计。

       3、完善制度建设。一是创新监管体制，将工程分为决策立项、监督管理、建设施工三个阶段，按照“权、责、利”对等和“投、建、用”职能分离的思路，设置三个相互独立、又相互制约的机构，分别承担三个阶段的工作职责。其中，决策立项工作由政府投资项目的“用”方承担，包括项目的调研、决策、论证、立项、报批、设计等工作。监督管理工作由项目的“投”方(政府)负责，成立政府投资项目工程“代管办”，负责按照项目建设要求选择施工队伍、对政府项目资金的管理和按阶段进度拨付、对工程材料质量的监督等工作。建设施工工作由“建”方承担，成立政府的或中介的“代建办”，负责监督施工企业完成建设任务，向用方“交钥匙”。设置三个既相互独立，又相互制约的工作机构，可以从根本上解决“一把手”“自我监督”体制下监督失效的问题。二是建立决策审批制度，健全完善政府投资项目专家咨询、评估论证、公示听证以及审批权限划分和审批程序等方面的制度，改变政府官员决策、审批、经营、监管和评估“一肩挑”及“一把手”一言堂的状况，弱化“一把手”的自由裁量权，减少权钱交易和投资失误的机会。三是建立信息公示制度，除涉及国家安全和机密的项目外，项目开工建设前和竣工决算或验收后，应将项目执行情况、质量、工期、投资等方面的情况和有关监管单位监督电话等内容向社会进行公示，扩大公众监督面。四是建立诚信评价奖惩机制和不良记录公示制度，把违法违规行为记入“信用档案”，对违规项目、责任人以及具体处理、处罚情况进行公告和公示，接受公众监督，实行对违纪违法中介机构、建筑企业的警告和淘汰制度。预防这些人对“一把手”的腐蚀。五是建立责任追究制度，明确项目规划、立项、审批核准、招投标、施工、监理、竣工验收等各个环节相关机构和人员的责任，增强项目责任主体的自我约束力，对失职渎职、滥用权力和违纪违法行为，依法追究相关责任人的行政和法律责任。强化其他责任人的责任和法律意识，用制度和法规削弱“一把手”随意插手项目。

      4、加大惩处力度。惩处有力，才能预防有效。要按照完善社会主义市场经济体制的要求，政府要出台关于政府投资项目工程责任追究的法律条例，明确责任追究的对象、内容、方式和程序，加大依法处罚力度，提高违法违规成本。行业部门要配套制定出台具体实施细则及保障措施，形成相互关联的责任追究体系。以追究决策责任、监管责任和腐败行为为重点，加大对违纪违法行为的惩戒力度，加大对党政领导干部的责任追究力度。

       （作者：郴州市发改委主任）