必须对权力进行制约规范

　　权力的本质需要进行制约规范。权力具有天然的扩张性和随意性，总有约束与管制他人的冲动。为了防止权力的滥用和恣意，权力制约理论应运而生。权力制约理论要求设置控权的制度，防止权力滥用，保障权利自由。权力与权利是一对基本矛盾，权力需要服务于权利，以权利作为权力行使的边界。

　　权力制约理论的发展推动制度规范。权力制约理论源于古希腊亚里士多德，他主张政府的权力应当分为讨论、执行、司法三个方面。随后在资产阶级革命前，新兴资产阶级代表提出了分权制衡学说。主张立法、行政、司法三项权力应当分由不同的机关来行使，以形成相互牵制与约束的格局。资产阶级取得革命胜利后，“三权分立”制度被各国广泛采用，并成为西方资本主义国家权力构建的理论基础。20世纪末以来，随着新公共管理运动的深入和发展，分权制衡理论得到进一步的认同与发展。公权力不再是国家唯一的权力主体，各种公共和私人机构也可成为一定层面上的权力中心。在公共事务管理中，政府除了采用传统的权力方式之外，还有责任采用新型的方法和措施，不断提高管理的效率。当下我们吸收了分权制衡理论的合理内核，形成了“权力制约协调机制”理论，明确决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，坚持用制度管权管事管人。

　　权力运行环境的变迁亟须制度规范。在不同的社会发展阶段，权力运行的环境有所不同，这种差异与不同必然影响到对权力规范的选择。20世纪80年代以前，我们处于计划经济体制之下，政策、计划与行政命令占主导地位。自上世纪80年代以后，市场经济带来了权力运行方式的重大变化。从“管理型”到“服务型”的转变，权力模式发生了显著变化，权力运行由原来的“管理”向“服务”转变，权力运行的强权色彩日益淡化，权力运行注重公民参与，倡导协商合作，向民主化、服务化发展。权力运行的服务性客观上要求以行政程序为基础，以信息公开为形式，重塑公共服务制度。

　　通过外部防控制约权力

　　把权力关进制度的笼子，意味着加强对权力的监督，设置科学的防控系统。外部防控，即通过权力以外的方式来进行监督，重点是以权力制约权力和以权利制约权力。在实践中，其基本制度主要体现为立法监督、司法监督、人民监督等。

　　作为本源性的监督方式，立法监督具有正本清源的作用。一方面，应当完善权力监督方面的立法和制度，加强法律、法规的清理，设置科学的权力流程图，建立权责明确、程序严密、运行公开、制约有效的权力运行机制。中国特色社会主义法律体系已经基本建立，但是法律体系的“改”和“废”工作却任重道远。因此，法律、法规的清理规范工作应当常态化。通过法律、法规的清理工作，修改、调整、补充、完善相关法律规定，明确权力行使的条件和程序，设定法定的权力流程图，让权力在阳光下行使。另一方面，应当重点实施好公务员法、法官法、检察官法等法律，加强对权力行使主体的规范化管理，完善国家工作人员的录用、选拔、考核、晋升、奖惩等制度，加强对国家工作人员财产的监督制度建设。有权必有责，违法必追究。当前我国法律责任的设定不尽人意，存在不足。因此，梳理现行法律责任的现状与不足，合理地设置法律责任与追究机制，是立法监督实践中必须重视的问题。

　　司法是公平与正义的最后一道防线，加强司法监督对于权力制约意义重大。便捷的救济渠道，有效地化解社会纠纷是司法肩负的重要职能。面对各种各样的社会诉求，作出准确及时的判断与处理，进行积极有效的司法应对，迅速化解各种社会矛盾，已成为衡量司法效果的基本面。

　　人民监督中最为迫切的当属加强公众参与的问题。当前加强公众参与决策、执行等制度建设，深入推进人民群众有序参与权力行使，是深化人民监督的客观需要。公众参与是权力正确运行的重要保障。一方面，随着市场经济的深化、民主政治的发展、公民素质的提升、参与意识的增强，公众越来越迫切地需要参与到权力运行的实践中，寻求公权力与社会公众的良性合作与互动。另一方面，权力机关在权力行使过程中逐渐允许、鼓励当事人、利害关系人和一般社会公众参与决策或执行的过程，进而提升权力运行的公开性、透明性和公正性。公众参与决策，可以有效防止“政策一出台，矛盾跟着来”，提升决策的科学性和民主性。

　　通过内部防控制约权力

　　内部防控即来源于权力自身的控权。实际上，控权不仅可以来源于外部，而且内部的控权也是现实的。通过权力系统或者权力主体对自身的行为进行自我控制，包括自我预防、自我遏止、自我纠错等机制。比如针对行政执法中存在执法随意、执法不公现象，近年来行政机关开展的行政执法裁量标准活动就是明证。

　　实践证明，内部控制具有特殊的功能与作用，这是外部控权无法替代的。权力机关应当结合各自部门的实际工作，制定自律性的权力行使标准，保证权力的正确运行。权力自制契合了效应互补理论。在系统论中，一个系统中几个组成部分在功能发挥良好的情况下，只要能协调各组成部分的关系，组织各组成部分的力量，就能使系统的总功能发挥到超过各组成部分功能之和的程度。反之，则可能使总体效应小于个体效应之和。通俗地讲，即在效应互补的情况下，10个1相加大于10。

　　具体到权力规范系统中，外部控权与内部控权即是两个交互协调的部分，彼此可以弥补对方的不足或劣势。在加强外部规范的同时，通过内部自制，其所产生的总效应将大于单纯依靠外部规范所产生的有效结果。因此，必须不失时机地强化权力的主动入笼，在制度设计上要体现和保障外部控权与内部控权的相互协调，使整个控权机制具有系统性，形成合力。（唐勇）