刘岚平

      防止利益冲突与防控廉政风险，是当前构建惩治和预防腐败体系的重要课题，在反腐倡廉机制制度建设中，具有重要的理论指导性和反腐前瞻性，为广大反腐倡廉建设理论研究者所关注和探讨。当前的研究现状，对这两个重要领域的分开论述多，综合研究少，笔者从比较研究和拓展思维认为，防止利益冲突与防控廉政风险有其密切的相关性、互融性和共同性，从制度层面予以探讨并形成共识，可以达到事半功倍的效果。

    一、防止利益冲突与防控廉政风险的比较分析

    利益冲突，是指国家公职人员在履职过程中，因私人利益与公共利益相冲突，而导致权力滥用、权力寻租等腐败行为的特定情境与行为。其具体表象主要现形于五个范畴：一是交易型利益冲突，二是影响型利益冲突，三是期权型利益冲突，四是复合型利益冲突，五是集体型利益冲突。廉政风险，是指公职人员在执行公务或日常生活中发生腐败行为的可能性（或机遇）。廉政风险可以分为思想道德风险、制度机制风险、岗位职责风险等三种类型。任何掌握公共权力的部门和个人都客观存在滥用权力、以权谋私的可能（机遇），也即意味着每个权力岗位都存在廉政风险；如果个别和局部问题久治不愈，愈演愈烈，就会泛滥、演变成全局性的问题，严重损害执政党的形象和政府公信力，不断聚集民众对社会的不满和质疑，进而危及到执政党的领导地位。

    防止利益冲突与防控廉政风险既有相同点又有差异性。其相同点主要有三。其一，导致公私利益冲突的根本原因是行为者掌握了公权力，而廉政风险之所以存在，是因为公权力被不当行使，利益冲突与廉政风险的共同目的都是要利用公权谋取行为者的私利。其二，廉政风险最大的岗位，主要集中于涉及人、权、钱、物管理的重点领域、重要岗位和关键环节，这些领域恰恰也是利益冲突最为激烈的岗位，是腐败的易发多发之地。其三，防止利益冲突与防控廉政风险的目标，都在于“预防”，是以科学有效的制约机制，最大可能地抑制和消除公职人员产生腐败的因素和土壤。

    其差异性也主要体现在三个方面。一是理论根源不同，防止利益冲突这一廉政术语来自国外，是基于对“人性中有其自私一面”和“公共权力易于被滥用”的假定，目标是通过事前预防来消除个人私利与公共利益之间的冲突，保证公职人员心无旁骛地行使权力，为社会公众履职尽责。而廉政风险防控则源于我国基层的反腐倡廉建设机制创新，最早是2007年由北京市崇文区在全国率先提出的廉政风险防控管理设想，并展开了源头防治腐败的有益探索与研究。此后，在中央纪委、监察部、国家预防腐败局的高度重视和大力推广下，全国各地区和单位积极借鉴并结合自身实际大胆创新，在实践中不断发展，从而积累起了宝贵经验，是我国反腐倡廉建设在理论与实践上的有机结合，也是我国推动反腐倡廉建设向纵深发展的重要理论成果。二是预防层级不同，防止利益冲突的视角更为宏观，更多地是着眼于一个国家、地区或领域中公共利益与私人利益之间的矛盾冲突，整体来剖析腐败行为的共同特点，制定有效的预防对策，而廉政风险防控则更多地是以一个部门、单位为主体，对本系统、本单位内在的权力运行机制、程序上存在的漏洞而导致的腐败问题进行预防。三是预防对象不同，前者更侧重对某一类权力进行整体预防，后者则偏重对每一项具体的权力、行使权力的岗位和个人进行预防，防止利益冲突涵盖了离职退休后的从业限制等更为长远的“过程链条”，而廉政风险防控更多关注具体的权力行使过程。

        不管是着眼于整体的防止利益冲突，还是立足于具体岗位与个人的廉政风险防控，其以制约权力为核心的内在联系是天然的。只有从权力设定、配置、分权、行使、结束的整个过程加强防控，才能最大程度地防止公共权力行使者为个人谋取私利，也只有科学有效地防止了公共权力带来的个人私利行为，廉政风险防控工作才能说取得了实际效果。强化制度建设，将二者有机地结合，延伸权力监控的触角，将公共权力滥用的可能性降至最低，提高预防腐败工作的实效，不仅必要，而且必须。

    二、当前我国防止利益冲突和防控廉政风险制度建设的主要现状

    在反腐倡廉建设工作中，制度建设最具有全局性和根本性。防止利益冲突与防控廉政风险，加强制度建设，既是首要问题，也是关键环节。当前，我国在防止利益冲突方面已经制定出台了不少的制度规定，如《公务员法》、《国家公务员任职回避和公务回避暂行办法》、《关于禁止领导干部子女、配偶经商的决定》、《关于县以上党和国家机关退（离）休干部经商办企业的若干规定》等等，各个部门也从自己的实际和行业特点，出台了很多制度规定，防止利益冲突的制度建设取得了重要进展。在廉政风险防控方面，各级各部门紧密围绕权力运行流程，通过科学配置权力、规范权力运行和建章立制管理等措施，建立了事前预防、事中监控、事后考核的机制，为最大限度地发挥制度作用打下了坚实基础。

    但是，我国防止利益冲突和防控廉政风险的制度建设仍然存在不少问题。一是在制度设计上，制度的前瞻性、科学性、系统性和配套性、操作性、精准性仍有待加强；二是部分行使公共权力的党员领导干部，对制度在防止利益冲突、防控廉政风险上的作用认识不足；三是制度失之于宽、失之于软，且执行力不强，使制度的效果大打折扣。基于我国政治改革与经济建设严重不对称的现状，以及反腐倡廉建设任务的艰巨性、复杂性与长期性，我们仍需要在制度建设上不断发力。

    三、加强制度建设防止利益冲突、防控廉政风险的对策探析

    从操作层面思考，在推动制度建设防止利益冲突、防控廉政风险过程中，应着力解决现有制度凸显出的几个问题。

    一是制度的廉洁性。制度自身的廉洁，是保证制度能发挥预防腐败作用的前提，加强制度廉洁性评估和审查，可以有效防止各部门和单位利用拟定制度的有利条件，为其谋取部门和个人私利留下空间。具体是看制度的设计是否符合反腐倡廉任务要求，是否遵循公开、公平、公正原则，是否有阻挡、堵塞住产生权力寻租等技术性漏洞的功能，是否有完善预防腐败机制制度的功能。

    二是制度的合理性。一项合理的制度，应该尽可能地维护人民群众的根本利益和公共利益不被少数人独享和侵犯。主要看是否存在允许行使权力者谋取不正当利益，是否存在公共利益与不同群体利益之间的冲突，设置自由裁量事项是否合理和必要，自由裁量幅度是否适当。

    三是制度的科学性。主要看权力资源的设置分配是否合理，权力运行的机制制度是否规范，对具体岗位和个人行使权力的制约措施是否有效，相关程序设计是否科学规范、公开透明、便民高效，涉及群众利益的重大事项是否经过必要的论证和听取意见，违反制度的责任追究机制是否健全。

     四是制度的执行力。制度的生命在于执行，没有执行力的制度，其危害更大于没有制度。必须让制度精细化，压缩制度的边界，消除人为因素对制度的干扰；要强化落实制度的监督考核，分解考核内容，明确对制度检查考核的方法、标准、对象和程序，从严追究考核中发现的问题；要建立制度落实的问责机制，对有令不行、有禁不止、不严格执行制度甚至破坏制度的行为和个人，要依纪依法认真查处，切实维护制度的严肃性和权威性。

    五是制度的配套措施。制度的建立健全、权力的公开透明、信息技术的综合运用，是防止利益冲突、防控廉政风险的三个关键环节，权力公开是前提，制度健全是基础，信息技术是保障。要进一步健全权力的运行、制约和监督机制，建立健全决策、执行、监督三种权力协调、制约和共进的良性运行机制，推进权力行使的程序化、规范化和透明化。要更加重视科技手段的运用，将最新的信息科学和技术引入防止利益冲突与防控廉政风险工作之中，把电子监察、风险预警等实用手段延伸到公共权力运行的全过程，形成建制、限权、技防“三位一体”的综合管理手段和防控机制。

    （作者：湖南省新化县委常委、县纪委书记）