习近平同志在第十八届中央纪律检查委员会第二次全体会议上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制。”“把权力关进制度的笼子里”，是一个形象的说法，表明我们党将进一步加强对权力运行的制约和监督。如何打造制度之“笼”，笔者认为，应该体现以下几个特性：

    一、制度的“笼子”要体现缜密性，防止失之于宽。英国哲学家大卫·休谟认为在设计和制定制度时，必须持“人人都是无赖”的假设，因为所有的人毫无例外地都是“理性”的谋利动物。我们的反腐倡廉制度建设同样必须将领导干部都毫无例外地纳入监督范畴，对每一个人手中权力的运行实行全方位多视角的全程监控，构建起领导干部不敢贪、不易贪、不能贪的“铁笼”。比如，我国外逃1万多名贪官总共卷走资金8000亿元，而这些外逃的贪官大多数都是“裸官”，就是配偶、子女都定居或移居国外的。针对这一问题，中央迅速出台了《加强对配偶子女均已移居国境外的国家工作人员的管理和监督的暂行规定》，规定所有“裸官”毫无例外，不得担任党政正职和重要部门的班子成员，这就是从制度设计上把每名“裸官”都视为大卫·休谟所称的“无赖”加以监管，防止漏管失控。

     二、制度的“笼子”要体现细节性，防止失之于虚。制度的操作性常常体现在具体细节上，缺乏细节性的制度等于没有制度，哪怕是一个细小的环节没有到位，都可能导致制度的执行出现断层，难以起到应有的防范、制约作用。一些看似细枝末节的制度设计，其作用往往不可小视。芬兰的公务接待，上至总理下至普通科员，一起吃饭的有什么人，点了什么菜，花了多少钱，都要在网上开列清单，且人人可以看到。反观我们的制度缺少具体细节性的东西。比如，每年的财政预算就是一个财会人员扯不清、人民群众看不懂的“大约数”。人大对财政预算收支情况年年审查、批准和监督使用，这方面的腐败却高发易发，没有起到应有的监督作用。所以，经济学家郎咸平建议我们国家尽快制订出台全面、具体、透明的《预算与会计法》，从制度的细节上杜绝腐败问题。我们所有反腐倡廉制度都要体现这个特点。

     三、制度的“笼子”要体现针对性，防止失之于泛。“一把手”对“笼子”冲击力最大，因为从权力配置来看，“一把手”处在高度集权的中心；从体制来看，我们是自上而下的压力型体制，下级无法监督“一把手”；从现有的制度设计来看，对“一把手”的监督存在明显的局限性。因此说，制度的笼子应该重点针对“一把手”。实践证明，只有真正把“一把手”关在制度的“铁笼”里，才能收到事半功倍的效果。一方面，要科学界定“一把手”权力。就是要对“一把手”的实际权限作出具体规定，使企图越过权力边界者自觉止步。最近，湖南省出台了《“三重一大”集体决策暂行规定》，目的就是通过分权制衡，限制“一把手”的权力，防止“一言堂”。近年来，岳阳市出台的“一把手”末位表态、“四个不直接分管”等制度，都比较符合实际，易于操作。特别是“四个不直接分管”，即在班子成员分工上，明确“一把手”不直接分管财务、不直接分管人事、不直接分管工程建设项目和物资采购，这是重新对“一把手”的权力进行平衡配置的主要措施。另一方面，要针对“一把手”岗位特点加强制度创新。要按照“对的要继续坚持”、“不足的要加点劲”、“不对的赶快改”、“新的问题出来抓紧解决”的内在逻辑，全面推进制度创新。比如《领导干部报告个人有关事项制度》，这项制度已经开展多年，此前已经在广东、上海启动了官员财产申报抽查试点工作。这项制度如果与巡视、审计等制度相结合，就能发挥更大作用。王岐山同志在今年中央第二轮巡视动员部署会上要求，要提高对领导干部报告个人有关事项抽查的针对性，坚持到领导干部担任过“一把手”的地方“下沉一级”了解情况。再如，地方党政正职和部门正职向纪委全会述廉并接受评议制度，这项制度岳阳市坚持得很好，每年都要搞一次，每次选取10个以上单位的正职向市纪委全委会述廉，有些纪委委员提的问题很尖锐，让一些述廉对象在台上脸红耳赤，大汗淋漓，很是难堪，这就达到了监督效果。

    四、制度的“笼子”要体现衔接性，防止失之于散。制度建设是一个不断向前推进的过程，只要出台新规定，就有必要对以往的类似规定进行“检视”，以免新老规定冲突打架。因此，要建立动态清理修订机制，废止过时的，细化笼统的，完善配套的，既要重视定期的集中清理，也要重视日常的即时清理，实现清理工作经常化、制度化、规范化。前不久，中央组织力量对1978年至2012年6月制定的近4000件各类中央文件进行全面梳理，将其中767件属于党内法规和规范性文件的纳入清理范围，废止162件，宣布失效138件，继续有效467件，解决党内法规制度不适应、不协调、不衔接、不一致的问题，这是我们党成立90多年来，第一次对党内法规和规范性文件进行集中清理，目的是为了把制度的“笼子”扎得更坚实。

    五、制度的“笼子”要有抗冲击力，防止失之于软。不断强化每一根铁桩的抗冲击性，使得任何企业通过规避或变通滥用权力者望之兴叹。也就是说制度规范必须普通具有权威性、严肃性、可操作性和抗冲击刚性。习近平总书记在河北考察调研时指出，有些政策规定是约束性的，有些明确是刚性要求，却成了“稻草人”，成了摆设，这样就会形成“破窗效应”。什么是“破窗效应”，就是当一块玻璃被人打破，而无人制止时，就会有更多的人来打破更多的玻璃。前不久下发的《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》明确要求，各地区各部门对继续有效的党内法规和规范性文件进一步加大贯彻落实力度，完善制度实施后评估机制、督查机制、问责机制，加强对制度执行的监督检查，严肃查处违规行为，坚决纠正有令不行、有禁不止现象，切实维护党内法规制度的严肃性和权威性，确保各项制度规定成为必须遵守的刚性约束。通常来说，我们岳阳市的制度一出台，至少要坚持抓五年执行，等到形成了意识，养了习惯，变成了文化，制度执行起来就像早晨醒来、中午吃饭一样自然。

    六、制度的“笼子”要体现透明性，防止失之于暗。透明度决定公信度。制度“笼子”应该是公开的、透明的笼子，像鱼缸一样，让人看清楚鱼是怎么游的，从而确保人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。简言之，就是通过公开明权利，以权利制约权力，实现“把权利放出笼子”“把权力关进笼子”。最近，中央重点新闻网站和主流商业网站均在首页显著位置开通“网络举报监督专区”，畅通举报渠道，回应社会关切。今年9月，中央纪委监察部网站20天内举报数量就达15253件，日均超过760件，充分显示了群众参与监督的热情和威力，对于把权力关进制度的“笼子”意义重大。

    （作者：湖南省岳阳市委常委、市纪委书记）