邓联繁

    作为新一届中央领导集体施政的两个重点与显著亮点，反腐倡廉建设与全面深化改革是是相辅相成、不可分割的有机联系体、命运共同体，必须协同推进、一体推进。对此，习近平总书记曾多次明确强调，如1月14日他在中央纪委三次全会上发表重要讲话时指出，各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求，同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施（《人民日报》1月15日第1版）。这既发出了廉洁型改革的重要信号，为全面深化改革指明了重要方向，也为廉洁评估特别是制度廉洁评估工作提供了发展契机。

    一、廉洁型改革呼唤廉洁评估

     从一般意义上讲，改革是铲除腐败滋生土壤的必由之路，在范畴上属于反腐败的治本之策，故中央反复强调，要以深化改革推进党风廉政建设和反腐败斗争。同时，具体的改革实践错综复杂，成千上万的改革举措不一定都符合改革的初衷，相反可能会出现异化，与改革初衷背道而驰。如，一些改革的实行加剧了腐败，刺激了一些新的腐败现象滋生蔓延。更有甚者，一些改革名不副实，以改革为名行腐败之实，麻痹了善良的人们，损害了改革的声誉。因此，既要肯定改革对反腐败的促进作用，又不可忽视改革举措本身的廉洁性。

    习总书记强调“各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求”，给改革定下了“廉洁”的基调，是对为改革而改革、改革与反腐败两张皮、以改革为名行腐败之实等现象的直接否定，事实上释出了“廉洁型改革”的时代命题。所谓“廉洁型改革”，回答的不是“要不要”而是“怎么样”改革，基本含义是以廉洁思维与廉洁方式推进改革，关键是习总书记所强调的各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求，同防范腐败同步考虑、同步部署、同步实施。这三个“同步”，意味着改革与反腐倡廉不再是两张皮，更不是重改革而轻反腐倡廉。腐败加剧贫富分化与社会不公，危及改革方向与改革进程。只有推行廉洁型改革，人民群众才会真心拥护改革。

    “各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求”把改革举措与反腐败紧密联系起来，但“要”不等于“事实”。各项改革举措“是否”体现了惩治和预防腐败要求，以及体现得是否充分，显然都不能由改革举措自说自话，而是需要进行客观的评估。因此，廉洁评估是“各项改革举措要体现惩治和预防腐败要求”真正落地，而不是流于空谈的内在要求，意义重大，地位重要。

    二、廉洁评估亟待融入各项改革制度建设之中

    由于改革是社会主义制度的自我完善与发展，基本表现形式是制度的废旧立新，因此，对改革举措是否体现反腐败要求进行评估，必须跟各项改革的制度建设结合起来，正如中央纪委研究室1月21日在《中国纪检监察报》公开撰文《深化改革要体现惩治和预防腐败要求》所指出：“全面深化改革，制度廉洁性问题至关重要。要把防治腐败的要求和措施体现到各项改革制度建设之中”。新华社2月6日的通稿转发了该文的主要内容与上述观点。

    中纪委研究室用“至关重要”来形容全面深化改革中的制度廉洁性问题，恰如其分，发人深思，给人启发。的确，在过去很长一段时间，我国在制度建设方面，重制度对反腐倡廉的作用而轻反腐倡廉对制度的要求，重制度建设的数量与速度而轻其质量与效益，重制度的合法性而轻其廉洁性，造成了一些制度打白条、制度失灵、制度俘获乃至制度腐败现象。特别是把既得利益制度化从而“正当化”的腐败现象，影响恶劣，民愤极大，必须在全面深化改革过程中得以解决。

    制度廉洁性问题由来已久，但总体而言，国内外直面并一起着手解决制度廉洁性问题的历史并不久远。我国在《联合国反腐败公约》通过的2003年就签署了该公约。该公约第五条第三款规定：“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施，以确定其能否有效预防和打击腐败。”制度廉洁性问题由此走上世界舞台而成为一个全球性问题，不少国家纷纷实施该规定。我国也不例外，推出了“制度廉洁性评估”试点，以重点解决制度本身不廉洁问题。《国家预防腐败局2013年工作要点》还曾规定：“（五）全面开展制度廉洁性评估。……研究部署面向全国推行制度廉洁性评估工作。”

    三、完善制度廉洁性评估的“名”与“实”

    我国的制度廉洁性评估试点，先在海南、四川等地开展。在地方试点期间，曾经以制度廉洁性审查命名。一些实务工作者以强化制度廉洁性评估的权威性与强制性为由，呼吁恢复制度廉洁性审查的名称。笔者以为，制度廉洁性评估比制度廉洁性审查更符合作为其依据的《联合国反腐败公约》第五条第三款规定，与其将中性的“评估”更改为居高临下的“审查”，不如将“廉洁性”简称为“廉洁”。

    一方面，评估既可以由国家机关进行，也可以由社会力量进行。中央纪委和国家预防腐败局曾明确强调组建制度廉洁性评估专家库，以提高评估的科学性与权威性,实际上是吸纳社会力量进行评估的一种途径。“审查”带有权力意味，难以包容社会力量。

    另一方面，无论从《联合国反腐败公约》第五条第三款还是国内外实践来看，评估对象都不只是法律文书与行政措施本身的廉洁性质，还包括其在预防腐败与惩治腐败上的实际效果。严格说来，应称为廉洁性能评估。廉洁性评估，容易给人评估只限于评估对象本身的廉洁性状之感。简称为廉洁评估，不仅形式上更为简洁，不拗口，而且内涵与外延更加丰富，即包括评估对象本身的廉洁性质与实际效益（或者说实际效能、实际效果）两个方面，有利于避免歧义与遗漏。

    从“实”的角度讲，要更加注重评估制度的廉洁效益。建章立制本身不是目的。制度本身可能是廉洁的，但如果在实践中不能有效预防与打击腐败，则仍然是“稻草人”。说得严重点，是制度的渎职、失职。因此，要立足廉洁政治、廉能政治，既反对制度本身的乱作为，保障制度本身的廉洁度，提高制度的质量，又着力反对制度在廉政领域的不作为，提高制度的廉洁效益，实现“把权力关进制度笼子”的梦想。