于法周延于事有效：反腐败法规制度充分发力的关键

　　6月26日下午,中共中央政治局就加强反腐倡廉法规制度建设进行集体学习,习近平总书记主持学习并发表了讲话。该讲话集中回答了为什么要加强反腐倡廉法规制度建设以及如何加强反腐倡廉法规制度建设两个问题,提出了一些针对性和指导性很强的新观点和新要求,“于法周延、于事有效的原则”就是其一。

　　习近平在主持中共中央政治局加强反腐倡廉法规制度建设进行第二十四次集体学习时强调,要加大反腐倡廉法规制度建设力度,把中央要求、群众期盼、实际需要、新鲜经验结合起来,本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度,努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。

　　于法周延、于事有效原则的明确提出与基本含义

　　在法规制度建设中,原则通常相对于规则而言。原则具有抽象性与宏观性,数量少;规则相对而言显得具体与微观,数量多。原则对规则具有统摄、引领、指导与补充等多方面的功能。

　　在相当长一段时间内,我国的反腐倡廉工作重思想教育、政治运动而轻制度建设,重制度的规则元素而轻其原则元素。这种状况在十八大后得以改变。其一是把反腐倡廉制度建设摆到了更加突出的位置。如习近平强调把权力关进制度的笼子里,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》以单独一个要点的形式部署“加强反腐败体制机制创新和制度保障”。中央政治局6月26日的集体学习聚焦反腐倡廉法规制度建设,凸显了反腐倡廉法规制度的重要性,发出了加强反腐倡廉法规制度建设的强烈信号。其二是习近平总书记明确提出了反腐倡廉法规制度建设的原则。他强调,要本着于法周延、于事有效的原则制定新的法规制度、完善已有的法规制度、废止不适应的法规制度,努力形成系统完备的反腐倡廉法规制度体系。

　　于法周延、于事有效的原则,包括于法周延和于事有效两个部分。周延是一个逻辑术语,指向的是概念的全部外延,而不是其中一部分。“法网恢恢,疏而不漏”是对法律法规制度周延性的经典说明。于法周延立足逻辑,要求反腐倡廉法规制度具有完备性、系统性,实现全覆盖、体系化,侧重的是反腐倡廉法规制度本身的科学性和技术性,主要基于“内部”视角;于事有效则不是就制度谈制度,而是着眼实践,要求反腐倡廉法规制度具有实用性、实效性,能够真正解决问题,侧重的是反腐倡廉法规制度的实践功能和社会产出,主要基于“外部”视角。可以说,于法周延是基础,于事有效是关键,两者有机联系,体现了规律性,是反腐倡廉法规制度建设不断深化和提升的重要标志,也是进一步提高反腐倡廉法规制度建设水平、质量和效益的重要引领。

　　于法周延、于事有效原则重在落实

　　于法周延、于事有效原则的明确提出,为反腐倡廉法规制度建设指明了重要方向,需要抓紧贯彻落实,以促进解决反腐倡廉法规制度建设中存在的盲区、“牛栏关猫”以及碎片化现象等突出问题。

　　盲区是法规制度不周延的典型表现,是指一些领域存在法规制度缺位、权力脱管的情形。当务之急是要完善《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》。1月13日,习近平在十八届中央纪委五次全会上明确强调修订一些党内法规,该准则首当其冲。该准则通常被简称为廉政准则,但从于法周延的角度看,该准则存在两个明显不足,难以配得上廉政准则的称呼。一方面,其规范对象是党员领导干部,忽视了党组织、一般的党员干部和普通党员,不利于解决塌方式腐败、小官巨腐、苍蝇式腐败等问题。另一方面,其局限于廉洁从政,忽视了通常不被认为是从政、但存在巨大廉洁风险的学校领导等群体。建议适应全面从严治党的新形势,将该准则修订为《中国共产党反腐倡廉准则》,以实现廉政准则适用范围的全覆盖。

　　“牛栏关猫”是指一些法规制度不严密,缺乏约束力和实效性,成为了摆设。习近平多次强调,“牛栏关猫”是不行的。原因很简单:牛栏空隙太大,猫可以来去自如。制度在精不在多,贵在务实管用。要以形成不敢腐不能腐不想腐的有效机制为目标,着力增强反腐倡廉法规制度建设的问题意识,努力把法规制度笼子扎细扎密扎牢,明确制度的责任主体,体现针对性、严密性、指导性、可操作性,确保可执行、可监督、可检查、可问责,充分发挥法规制度的激励约束作用。

　　法规制度碎片化是指法规制度零星散乱,合力不够。反腐倡廉涉及面广,决定了反腐倡廉法规制度建设必须增强系统性,出连环招、打组合拳。要增强全局意识和系统意识,坚持宏观思考、总体规划,使反腐倡廉法规制度既体现党章的基本原则和精神,不违背上位法;同时又与国家法律法规以及其他方面党内法规制度相衔接,提升法规制度整体效应。概言之,反腐倡廉法规制度要系统完备、衔接配套,立治有体、施治有序,做到前后衔接、左右联动、上下配套、系统集成。

　　以评估促进于法周延、于事有效原则的落实

　　于法周延、于事有效的原则不会自动实现,需要有促进和保障机制。此外,反腐倡廉法规制度客观上是否于法周延、于事有效,是高效还是低效,都需要进行科学评估。加强对反腐倡廉法规制度的评估,有利于促进反腐倡廉法规制度建设原则得以落实。

　　要以反腐倡廉党内法规为突破口,确立党内法规出台前评估制度。2015年3月修改的《立法法》第39条和第63条是关于立法评估的,分别确立了法律出台前评估制度和立法后评估制度。2013年出台的《中国共产党党内法规制定条例》也很重视评估,设置了第六章“备案、清理与评估”,但仅在第32条规定了党内法规的事后评估,即:“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”十八届四中全会后,习近平总书记和中央纪委书记王岐山等反复强调党纪严于国法。在国家法律出台前评估制度已确立的背景下,加快建立党内法规出台前评估制度,是进一步严格党内法规制定程序、提高党内法规质量的内在要求,是保障党纪严于国法的客观需要。

　　要完善制度廉洁性评估工作,加强对制度廉洁效果的评估。《联合国反腐败公约》第5条第3款规定:“各缔约国均应当努力定期评估有关法律文书和行政措施,以确定其能否有效预防和打击腐败。”该规定表明,评估的重心是“有效性”,侧重的是事后评估。我国推行的制度廉洁性评估试点工作,明确承认以上述规定为依据,但在实践中主要是事前评估,侧重发现制度草案本身的不廉洁问题。重视事前的预防性评估是非常重要的,是减少制度“带病上岗”现象的重要途径,但不能因此忽视事后的有效性评估。建议将“制度廉洁性评估”更名为“制度廉情评估”,既评估制度草案的廉洁性状,又评估现行制度的廉洁实效,加大对现行制度廉洁实效的评估力度,及时发现制约现行制度有效性的影响因素,促进现行制度的贯彻实施和修改完善,开创反腐倡廉法规制度建设的新局面。（湖南省法学会廉政法学课题组组长、教授 邓联繁）