——双峰县治理农村基层“雁过拔毛”式腐败的探索与实践

 

       近几年来，湖南省双峰县各级纪检监察机关受理的群众来信来访中，有75%是反映农村基层干部腐败问题的，且集中在一些农村基层干部利用职务便利，对经手的各类资金（包括国家政策资金、项目建设资金、各种规费收入、集体自有资金等等），及为老百姓办事的过程中，想方设法 “薅一把”，老百姓形象地称之为“雁过拔毛”。

      这种“雁过拔毛”式的腐败，极大地伤害了人民群众的感情，恶化了党群、干群关系，损害了党和政府的形象。针对这一情况，湖南省双峰县纪委坚持把纪律挺在前面，把实劲使在基层，采取“线、面、点”立体推进的方式，有针对性地推出了一系列措施，收到了较好的效果。

       一、线：通过明确责任，层层承压，上下联动

      变过去对农村基层干部腐败案件主要由乡镇查办为县乡两级上下联动，形成责任明确的联动机制。

     （一）强化乡镇党委的主体责任。进一步明确乡镇党委是农村基层信访举报办理的主体，必须承担起主体责任，对基层信访举报实行最严格的考核办法，对因基层信访举报办理不力、信访频发的乡镇取消党风廉政建设评先评优资格。制定出台《关于对纪检监察业务内越级上访问题突出乡镇、经开新区实施重点管理的暂行办法》，明确对四类乡镇实施重点管理：①对群众反映的问题没有及时查办并答复，或查办不实、处理不当，造成群众因同一信访事项到市纪委集体上访3批次以上或集体上访和个访累计5批次以上；②到省或中央集体访超过2批次、集体访和个访累计超过4批次以上的；③对县纪委交办的信访件没有在规定时间内办结超过3件的；④对虽在规定时间内办结，但调查不实、处理不当，县纪委要求重新调查处理，但久拖未落实，造成群众因同一信访事项重复越级上访2次以上的乡镇实施重点管理。对该乡镇党委、纪委主要领导，视情节进行约谈或诫勉谈话，连续两次被实施重点管理的，由县纪委追究相关人员责任，对半年内越级上访数量排全市前5位的乡镇，对乡镇党政主要领导和分管领导进行问责，并取消该乡镇年终党风廉政建设责任制考核评先评优资格。

     （二）强化乡镇纪委的监督责任和直接承办责任。明确乡镇纪委3个方面的监督责任：①要求乡镇纪委切实加强对乡镇和村级人、财、物的监督，尤其是要及时了解掌握所在乡镇的财务情况，重点是“三公”经费的开支，每个季度对本乡镇进行一次财务检查，并向县纪委相关片区纪检监察室提供书面检查报告；②对辖区内行政村要制定村级财务定期检查制度，同时加强对乡镇经管站的监督，监督支持经管站加大对村级财务的监管。经管站对村级财务监管不到位的，由乡镇纪委追责，乡镇纪委监督不到位的，由县纪委追责；③凡发现乡镇纪委对管辖范围内的农村基层腐败案件线索隐瞒不报、拖延上报、压案不查致使违纪案件得不到有效查处的，首先追究纪委书记和乡镇党政主要领导的责任。在直接承办责任方面：乡镇纪委负责本辖区内纪检监察业务内信访件的直接承办，县纪委建立信访工作台帐，执行挂牌销号制度，明确规定各乡镇纪委处理业务范围内初信初访必须在5天内和实名举报人沟通、联系，并取得调查笔录。20天内完成初核任务，形成卷宗材料，并在30天内答复实名举报人。对查办缓慢、无故逾期未查结的，要求承办乡镇纪委作出说明，对没有在规定时间内完成工作任务，而引发重复访、越级访的，由县纪委核实并问责追究，初发约谈纪委书记，再发按规定问责处理相关人员。

    （三）强化相关职能部门的责任。针对当前纪检监察信访业务内外交织的现状，制定了《关于诉讼与信访工作分离工作办法》、《关于建立对党员干部举报信访信息联系交流机制的意见》，明确界定各单位信访受理责任、受理范围，制定统一工作标准。建立联合接访机制，实行多部门联合接访，对信访问题分类接谈，对纪检监察业务内外交织信访举报，纪检监察机关工作人员先行受理，再组织相关职能部门、乡镇召开联席会议，对具体问题进行分流，做到既不越俎代庖，也不一推了之，有效防止了部门与部门之间在受理信访举问题上出现推诿扯皮现象。要求相关政府职能部门加强对上级资金、项目的监管，对上级资金、项目一放了之，不问去向，使资金项目失管失控的严格追究主管部门监管责任。

     （四）强化县纪委本级的监督责任。双峰县纪委坚持把治理农村基层干部腐败摆在一个非常突出的位置，主动把力量和重心下沉。一是高度重视基层信访举报工作。搭建好信访举报平台，确保信访举报渠道畅通。配齐配强信访举报办理力量，在人员编制紧的情况下，保证信访室力量不少于3人。信访室不仅要承担信访接待和信访案件的转办、交办和督办，每年还要指导或者直接办理一批乡镇办理有难度的案件。分管信访举报工作的副书记、常委，不仅要直接接访，而且要定期到乡镇指导、督办，同时还要直接牵头办理基层信访举报案件。二是按照片区管理的原则，强化县纪委四个纪检监察室对所带片区乡镇查办信访案件的指导和查办，每年选择4—5个处理难度大，而群众反映又非常强烈的典型案件，由各纪检监察室直接办理。三是针对群众反映强烈，又带有普遍性的腐败现象，县纪委每年选择1—2项进行专项整治，着重从面上解决农村基层腐败问题。

      二、面：通过专项整治，堵塞漏洞，扎紧“篱笆”

      从2012年开始，湖南省双峰县纪委每年都有针对性地开展1—2项专项整治行动，通过整治，既从面上惩处了农村基层腐败，又从制度上不断扎紧了“篱笆”。

     （一）分析研判，充分发挥专项整治行动在治理区域性、普遍性腐败问题上的优势。农村基层干部腐败现象有些带有普遍性、区域性，涉及范围广，涉及人员多，涉及时间长，单靠一个案件一个案件查处，效果并不理想，而开展专项整治行动，可以更好地从面上解决问题。如：2012年双峰县开展的社会抚养费征收专项整治，涉及时间4年，涉及范围16个乡镇84个责任区900多个行政村，涉及人员98任党总支书记，涉及个人违纪金额共计750多万元，面对如此点多面广的违纪行为，靠逐个案件查处是不可能解决问题的。为此，双峰县纪委牵头，组织县计生局、县财政局、各乡镇开展专项治理，利用4个月的时间，全面澄清了底子，追缴了违纪所得，规范了社会抚养费征收秩序。

      （二）动真碰硬，确保每次专项整治取得实效。为防止专项整治走过场，对每一项专项整治，坚持不抓则已，一抓务必出实效，特别注意抓住一些关键点。一是以典型案例开路。在专项整治开展之前，尽量先查处一件有典型性的案件，既通过典型案例，解剖麻雀，寻找问题症结，又敲山震虎，形成震慑。如2012年的农村社会抚养费专项清理，2013年的村级财务专项清理规范，2014年的民政资金和城乡低保专项清理，都是先有典型案例查处作铺垫。二是不让自查自纠走过场。在自查自纠环节，采取宽严相济的政策，严格要求相关单位、相关人员主动纠错，明确在自查自纠环节主动申报的，从轻或不予处理，对“零申报”的重点抽查，确保自查自纠的效果。在社会抚养费专项清理自查自纠环节，98%以上的违纪违规人员主动向县纪委交待了情况，退还了违纪所得。在城乡低保专项清理自查自纠环节，各村主动取消关系保、人情保近200户。三是突出公示。坚持严格公示，让人民群众参与监督。如城乡低保专项清理行动，对全县897个村（居委会）的低保对象分村、组进行张榜公布，并在政府门户网站上进行公示，设立投诉举报电话，历时长达1个多月。

      (三)立足治本，始终坚持把专项整治的落脚点放在制度建设上。以治本为最终目的，通过专项整治，发现问题，查找制度漏洞，推进建章立制，从源头上防治腐败。因此，双峰县在每次专项整治结束后，都出台了更有针对性和操作性的文件制度。如在开展村级财务清理专项行动后，以县委的名义下发了《关于规范村级财务管理，加强农村基层党风廉政建设的意见》，强化了乡镇经管站对村级财务的监管，明确村级财务半年一清理、一公开，公开内容不仅要张榜公布，还要送达到村民代表、党员组长手上，防止公示走过场；对清理结果实行签字负责制，清理结果由村财务清理小组、村党支部书记、驻村干部、党总支书记、乡镇挂片班子成员签字认可，终身负责，清理后发生继续上访，经查明属实的，同步追究相关签字人员责任，强化了乡镇、总支、村各级监管责任。在对农机购置补贴专项清理后，提出了一系列的整改措施，这些措施后来大都被省农机局采纳，并在全省推广。在开展了城乡低保专项清理行动后，明确有私家小车的坚决不低保、三年内新建楼房的坚决不低保，所有低保对象都要严格按入户调查、公平评议、阳光公示三个步骤进行，坚决杜绝带帽低保，确保低保审查的透明度。

       三、点：通过重拳出击，查处一案，治理一方

      充分发挥查处典型案件的震慑作用，提振人民群众信心，增强反腐的号召力。

     （一）选准典型案件。双峰县纪委针对发生在群众身边的腐败问题线索进行大起底、大排查，明确将村（居）两委成员特别是党支部书记，村（居）委会主任，乡镇基层站所负责人作为重点人员，将城郊结合部的镇村、基层管钱管物管项目的部门作为重点领域和重点行业进行查办。一是对群众直接举报、线索明确、案情复杂、乡镇查处有难度的信访举报案件由县纪委直接查办。二是对群众信访举报不断，乡镇查处不到位，社会反响大的老案积案，重点查办。由于乡镇基层执纪力量薄弱等原因，一些信访举报案件，乡镇查处以后仍难以息访，甚至反复越级上访，对此类案件，双峰县纪委每年都要重点查处几个。如2012年，双峰县石牛乡天明村部分村民上访举报村党支部书记、县人大代表李友美的多起经济问题，因乡镇处分太轻，村民反复上访，2013年10月，双峰县纪委决定再次启动调查，查实李友美采取多种手段 “雁过拔毛”，虚报冒领、侵占侵吞财政专项补助拨款、村民危房改造资金、计划生育补助经费、洪灾救灾专款等民生民政救济资金7万多元，2013年11月，双峰县纪委给予李友美开除党籍处分，2013年10月28日，双峰县人民法院于依法判处李友美有期徒刑五年六个月，并处没收财产六万元。三是对群众关注，社会有传闻，有议论，但又没有确凿线索的腐败问题，主动查办。面对发生在群众身边的腐败问题，双峰县纪委主动亮剑，积极回应群众关切。2014年以前，社会上一直传闻乡镇社保站和县社保局的工作人员有吃“死人钱”的现象，就是说对一些原有企业退休职工死亡后隐瞒不报，继续领取养老金进行私分；或者亲属对已经死亡的人不火化，按当时政策，不能享受丧葬费抚恤金，通过制造假火化证套取丧葬费抚恤金，然后与家属私分。针对这些传闻，2014年2月开始，双峰县纪委派出3个调查组，到乡镇下村入户暗访，到市、县殡仪馆调取火化台账，通过近2个月的初查，掌握了确凿证据，一举突破。全案涉案人员20余人，其中乡镇劳保站长9人，共移送检察机关刑事立案6人，党纪政纪立案13人，涉案金额300余万元。本案的查办得到人民群众的充分肯定和省市社保部门高度评价。

     （二）及时重拳出击。主动把农村基层腐败典型案件查处列入县纪委的查案重点范围，一旦确定需要查办的案件，及时出击，在人力、物力、财力上充分保证。2013年双峰县纪委查处的蛇形山镇扶洲村娄新高速贪腐窝案，锁石镇破坏选举、贪污受贿窝案等，因带有窝案性质，在查办时，动用的力量都在两个室以上，历时都在三个月以上。其中在查办蛇形山镇扶洲村娄新高速贪腐窝案过程中，双峰县纪委集中三个骨干办案室的力量，集中三台办案用车，在全县机关单位调集协办、陪护人员40多人次，历时4个多月时间，一个案子几乎把全年的办案预算经费用完，该案最后开除党籍5人，其中副科级干部3人，严重警告处分3人。

     （三）查处一案，安定一方。双峰县纪委力求通过典型案件的查处，警示教育引导广大农村基层党员干部遵纪守法，维护群众利益，达到查处一案，治理一片，安定一方的社会效果。如2013年上半年，通过查处自封为“第二党委、政府”，在锁石镇不可一世的锁石镇城建办主任王某、民政所所长贺某，伙同镇村干部和社会人员要挟党委政府决策，破坏干扰换届选举，以及非法转卖土地，贪污私分、挪用民生低保、救济、城建资金一案，处分镇、村干部8人，移送司法机关5人。不仅使“雁过拔毛”者得到了应有的惩治，而且全面扭转了锁石镇被动的工作局面，树立了党委政府权威，匡正了干部作风和社会风气，干部群众扬眉吐气，拍手称快。

      通过这一系列举措，湖南省双峰县农村基层“雁过拔毛”式腐败得到了有效治理，最直观的表现为2015年较2013年的纪检监察信访举报呈现 “三个明显下降”，即：信访举报总量明显下降，下降近50%；重信重访、越级上访量明显下降，下降约60%；因信访办理不及时、不到位下发的信访监督函明显下降，2013年发出信访监督函43件， 2015年仅发出10件。(作者系双峰县委常委、纪委书记  颜继红)