对财政资金安全使用的调查与思考

傅临南

确保财政资金使用安全高效，管好用好纳税人的钱是财政的天职。作为财政资金支出的最后一道总闸，国库集中支付起着至关重要的作用，然而，怎样才能确实做到财政资金使用的安全高效，管好用好纳税人的每一分钱，历来是一个大课题，也是一个大难题，更是全社会普遍关注的焦点。近期，我们带着这个课题深入到预算单位进行了认真、详实的调查研究。

    一、目前财政资金使用中存在的问题

    (一)改革意识不强工作被动。一是不主动适应制度，喜欢中途转手。改革的要求是资金直达商户，不管直接支付还是授权支付都是这个目标，但部分单位仍然喜欢支付到经办人，形成用多少钱补多少发票和真假不管的违规、不安全的局面。二是习惯使用现金，管理模式“模糊”。通过调查，90%以上单位是提取现金，部分单位100%使用现金，单位领导明白，但会计糊涂，会计的主要工作就是提现，有多少钱提多少现，用到哪里去、为什么要用却不管。三是只乐意接受服务，不愿意接受管理。未改革前，单位预算执行不能按期执行，拨款书经常积压。改革后，只要有预算就可以用钱，服务明显改善。改革的同时也要求单位提高管理水平，财政部门也通过制度约束单位加强管理，但部分单位不仅不主动去管，更不乐意受管。四是业务知识不能做到与时俱进。国库集中收付改革，要求财务人员既要有过硬的财务知识，又要能很熟练的操作计算机，而现实工作中却恰恰相反。调查发现，还有不少业务不熟练、计算机难操作的单位会计，业务水平参差不齐，很难适应改革的需要。

    (二)监督失效导致问题突出。    实施改革在很大程度上可以增强预算执行透明度，对预算单位使用财政资金实现事前事中事后全过程监督，一方面所有支出信息全在支付网上，方便查询了解与分析；另一方面在直接支付过程中审核支付凭证，避免套现财政资金情况发生。但预算单位授权额度过大，资金不直达商户，导致财政资金支出方向不明，支出信息人为模糊，监督体系失效。不仅事前不能介入，事后无法进行分析。一是公款私存。预算单位为了使用方便，通过将资金转账到人具账户(以财务人员名义开设居多)，不仅使财政资金在使用前已被套出国库，取消了单位存款账户，却增设了多个私人账户，资金分散存放，国库资金压力加大，同时还导致财务管理混乱，利息私有，资金安全隐患增大。二是逃避政府采购管理。按照要求，专项资金使用必须进行政府采购，但目前政府采购总额不到专项资金的30%，公务费支出项目也是政府采购项目，如车辆维修、车辆保险等，都应通过政府采购实行直接支付，但实际上也未全部做到政府采购，有的也只是事后上报，完全是一个形式而已。

二、存在问题的原因

(一)单位的预算编制不规范，国库集中支付依赖于系统的管理和操作。国库集中支付的基础依据是单位分月用款计划，而单位编制用款计划的前提是该单位的部门预算。因此部门预算是否规范、分月用款计划是否科学将直接影响到国库集中收付制度的顺利实施。当前部门预算的编制和管理还存在问题，预算计划指导性不强，项目没有细化，资金使用缺乏预见性。以前预算单位执行的时候“泥巴萝卜吃一截揩一截”，财政部门也没有办法根据预算控制执行。少数单位执行预算时指标挪项，是因为历史包袱、单位性质导致的，例如挤占人员经费作为公用经费，即“吃空饷”。财政专项资金(基金)的管理更是不到位，怎么用、何时用均是单位决定，财政管理很不到位，监管体系也不完善。目前财政部门和预算单位受资金投入和人员素质的限制，在网络环境、硬件配置和运行维护方面都比较欠缺，国库集中支付依赖于系统的管理和操作，一旦系统安全出现问题，后果将十分严重。具体体现在：重建设轻维护、重硬件轻软件、重使用轻管理，系统运行存在着较大的安全隐患。如果说单位在使用国库集中支付系统的同时加强权限管理，将审核人与经办人以及印签分管完全分开，也就不会出现一个人挪用资金的现象。

(二)国库集中支付制度制约了少数单位用款的随意性，因此抵触情绪大，同时预算单位将审核凭证的责任推卸给财政部门。从2008年7月开始实行的财政部门重点监控、审核直接支付对象原始凭证的措施以来，少数单位不理解，其主要原因就是在某种程度上制约了单位的随意性。通过对原始凭证的审核，发现了下列类型的违纪现象：一是专款不专用，“挂羊头卖狗肉”，如单位一笔30万的专项资金，合同规定应该支付到供应单位，但是却直接支付到个人账户，严重违反了专项资金管理规定；二是少数单位资金支付不走正常渠道，如一单位在支付村级款项时，直接支付到村支书、会计个人账户，不仅绕过财政所(“村帐乡管”主体单位)，村级组织也不知情；三是逃避政府采购管理，个人变相占用财政资金。审核直接支付原始凭证是财政部门行使管理职能的行为，也是财政国库集中支付改革的重要措施。另外预算单位将审核凭证的责任推卸给财政部门。这是预算单位改革认识不到位、财务管理水平低下的直接体现。国库集中支付改革并不改变预算单位的资金所有权、使用权，财政部门行使的是支付管理权，并没有剥夺单位的预算执行权，其主体任然是预算单位，“财政审，单位就不审”是非常错误的做法，是一种不负责任的行为。

    综上所述，要使财政资金使用安全有效，要使每一个执政者真正用好纳税人的钱，就必须制度健全且落到实处。

   三、 对策与措施

    一、统一思想，注重加强队伍建设和干部素质培养。要充分认识到确保财政资金安全是国库管理工作的重中之重，切实采取有效措施，加强组织领导，把财政资金安全问题贯穿财政管理工作始终，做到防微杜渐、常抓不懈。要切实加强财政资金管理岗位人员的素质教育和日常管理，提高岗位人员的职业道德水平和拒腐防变能力，强化安全责任意识。

    二、夯实基础，健全和完善财政资金安全管理制度，切实从“执行”上下功夫。要建立健全岗位责任制和内部制约机制等管理制度，严格责任分工，规范资金流程，强化会计核算，坚持把财政资金安全管理制度建设纳入惩防腐败体系，从执行上下功夫，抓紧抓实，确保财政资金安全、规范、高效运行。1、根据财政资金拨付的实际，明确财政资金逐级审批权限，建立大宗资金拨付报批、备案制度。2、进一步规范财政资金缴拨付、调度、暂付、缴库的操作流程，确保资金缴拨依据充分、要素齐全。属于特别紧急款项的拨款，如救灾支出、特大防汛抗旱支出以及重大突发性支出等，应急事急办、特事特办，并在事后及时补办手续。3、加强拨款印鉴管理。拨款印鉴章实行专用保险柜、专人分类妥善管理，建立印鉴移交登记制度，强化印鉴章保管责任。4、控制授权额度。要求人员经费支出、政府采购项目支出、80％公务经费支出实行直接支付，尽量避免大量授权取现的情况发生。授权支付取现业务单笔不能超过3万、转账业务不能超过5万，否则必须采用直接支付。5、加强会计核算，完善对账制度。明确岗位职责，规范账务处理，定期进行对账，确保财政与单位、财政与银行账账相符。推行会计电算化，妥善保管各类财政资金账户的会计档案，确保会计档案资料完整。

    三、归口管理，防范财政资金管理外部风险。要按照上级财政部门要求，切实加强内部协调，加快对财政资金专户的清理和归并，尽快将各类财政资金专户归口到国库，实现财政资金统一和规范管理。对于月用款计划申请表必须将纸质文档和电子文档并报，同时纸质文档上必须要有分管领导的签字；要慎重选择财政资金开户银行，明确财政和银行之间的职责，本着从资金实际需要的角度出发，严格审批各银行之间的资金调度，防范财政资金管理外部风险。

四、加强督导，建立预算单位资金安全自查和财政部门定期检查相结合机制。在做好财政资金安全管理工作的同时，还要加强对资金拨付单位资金安全管理的指导和督查工作。督促预算单位健全相关管理制度、规范业务操作程序、完善内部制约机制。在此基础上，对其资金运行和管理情况进行定期检查与考核，做到制度化、规范化。国库管理部门应建立每月一次国库会计内审制度，重点检查稽核各拨款印鉴、重要凭证保管是否到位，资金拨付流程是否规范，账务处理、银行存款余额核对是否正确以及内控制度的建设和执行情况。

       （作者单位：中共湖南省澧县纪委）