监察机关监督抽象行政行为浅探

   一、监察机关监督抽象行政行为的法理依据和必要性分析

  （一）监察机关监督抽象行政行为法理分析。有权力就要有监督，不受监督的权力，必然导致腐败。抽象行政行为是行政机关履行管理职责，执行法律、法规和人民政府决定、命令的主要方式之一，以不特定的人或事为管理对象；相对于具体行政行为，其具有普遍约束力和反复适用性，对社会，尤其是行政相对人的影响更广更深；一旦出现违法违规或其他不规范的行为，所造成的损害或社会影响也更大。对于这一行政权力运行的重要领域，更需要予以监督和规范。监察机关作为人民政府行使监察职能的专门机关，应当加强对抽象行政行为的监督检查，确保行政规范性文件与法律之间的协调统一，全面监督行政权力合法高效廉洁运行。

 （二）监察机关监督抽象行政行为法律依据。我国法律明确赋予了监察机关对行政机关抽象行政行为进行监督的职权。《行政监察法》第十八条规定：“监察机关为行使监察职能，履行下列职责：（一）检查国家行政机关在遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的问题”。根据行政法学理论和实务，“遵守和执行法律、法规和人民政府的决定、命令中的行政行为”包括抽象行政行为。《行政监察法》第二十三条规定：“监察机关根据检查、调查结果，遇有下列情形之一的，可以提出监察建议：（二）本级人民政府所属部门和下级人民政府作出的决定、命令、指示违反法律、法规或国家政策，应当予以纠正或撤销的”。明确规定了监察机关监督抽象行政行为的具体职责，并赋予了监察机关建议纠正和撤销权。

 （三）目前抽象行政行为的现状迫切要求行政监察机关加强监察。抽象行政行为在促进政府管理规范化、高效性方面发挥着重要作用。但由于各方面的原因，抽象行政行为违反法律法规和国家政策，超越法定职权、违反法定程序等问题十分严重。一些行政机关从本部门或本地区的利益出发，或违法征收财物、摊派费用，给行政相对人违法设定义务；或违法设定收费权、处罚权、许可权；或在制定规范性文件时不遵循规定程序，不调查研究，不科学论证，不征求意见；一旦在适用中出现问题，又轻率否定规范性文件效力或规避规范性文件的适用。这一系列问题，导致规范性文件与法律之间、规范性文件互相之间冲突不断，致使规范性文件质量降低，信赖度降低，约束力降低。不仅破坏了我国法制、政令的统一，同时也大大降低行政机关的行政管理质量，严重影响了政府在人民群众中的威信。因此，行政监察应当发挥职能作用，加强对抽象行政行为的监察，改进和提高行政机关的抽象行政行为的质量，促进行政机关依法行政能力和水平。

   二、监察机关监督抽象行政行为的特点

   行政监察不是人大监督、司法监督和上级监督的简单重复，它具有自身的优势和特点，这些优势和特点决定了行政监察在监督抽象行政行为中不可或缺的作用。

  （一）程序启动的主动性。在司法监督和上级监督中，一般需有原告或申请人提出行政诉讼（行政复议）的请求，才能启动监督程序，也就是说，监督具有被动性。相比而言，监察机关的监督则具有鲜明的主动性。监察机关认为有需要检查的事项，可以依职权主动立项进行检查。当然，监察机关也可以根据公民、法人或其他组织的举报或控告而启动监察程序，但这是启动监察程序的线索来源，并非监察立项的必经程序。

  （二）监察范围的广泛性。在其他三种监督中，监督范围限于抽象行政行为是否合法，也即监督抽象行政行为实体中存在的问题。如《行政复议法》第二十七条规定：“行政复议机关在对被申请人作出的具体行政行为进行审查时，认为其依据不合法的，本机关有权处理的，应当在三十日内依法处理。”而根据《行政监察法实施条例》第二十一条规定，监察机关监督抽象行政行为，不仅可以审查其是否“与法律、法规、规章相抵触”，还可以审查其发布是否超越法定职权或违反法定程序，监督的范围涵盖了抽象行政行为的实体和程序中的问题，实现了对抽象行政行为的全面监督。

 （三）监督形式的多样性。不管是司法监督还是上级监督中，监督形式仅存在于行政诉讼或行政复议当中，形式单一。监察机关的监督则具有明显的多样性。既可以专门对抽象行政行为进行立项检查，也可以在监督具体行政行为中附带对其进行审查；既可在调查单位违纪问题的同时对其进行审查，也可以在调查公务人员违纪案中附带对其进行审查。也就是说，抽象行政行为不仅可以单独进行，还可以随时出现在监察机关的案件调查、执法检查、效能监察等监督形式当中，不拘泥于某一固定的监督形式。

  三、监察机关监督抽象行政行为存在的问题及其对策分析

  目前，监察机关监督抽象行政行为的职权没有完全被认可、重视和履行。我国《行政监察》虽有监督抽象行政行为的规定，但在其他相关法规中，缺少衔接的规定。从实际操作上看，笔者所了解的地市级及以下监察机关，均没有监察抽象行政行为的实例，一些监察干部甚至认为监察抽象行政行为不是监察机关的职权，对于发现的可能存在违纪的抽象行政行为没有依法立项审查处理。对此，监察机关必须高度重视，加强理论研究,切实履行监督抽象行政行为的职权。

  （一）重新审视监察机关职权。监督抽象行政行为，是落实“三个更加”的有效措施。监察机关监督抽象行政行为，就能从根本上铲除一些违纪问题滋生的土壤。并通过监察建议，纠正规范性文件中存在的问题，帮助被监察单位建立健全防治腐败的相关制度，能产生比查处一般违纪更大更好的社会效果和政治效益，真正实现源头防腐、制度防腐的目的。因此，监察机关要借继续解放思想之契机，重新审视认定监察职责。要加强对监察干部的业务教育，从建立健全惩防体系的高度，真正认识监督抽象行政行为的作用和意义，提高履职的主动性和责任感。同时，也要在加强相关方面的宣传教育，一方面增强其他行政机关接受监察机关监督的自觉性和意识；另一方面，调动和发挥广大民众和社会舆论的监督力量，鼓励其积极参与监督，及时发现和举报、控告可能存在违纪的抽象行政行为，提高监察机关监督能力和实效。

 （二）切实发挥职能作用。监督抽象行政行为，对于基层监察机关来讲，还是一项“新”的工作。但作为重要职责之一，监察机关必须切实履行。目前，由于法制不完备，我国对抽象行政行为的监督力度还很弱，存在人大监督太软、上级监督太远、司法监督空缺的局面。抽象行政行为还没有纳入司法监督范围；人大常委会对抽象行政行为的监督对象限于“本级人民政府不适当的决定和命令”，人民政府部门的抽象行政行为同样处于监督视线之外；上级机关除行政复议中附带审查外，一般很少专门对下级机关的抽象行政行为进行监督。作为行政权力自身的纠察机制，监察机关更应当自觉行使监督职责，大胆地审查被监察单位的抽象行政行为。当前，一些地方正在集中清理行政机关的规范性文件，监察机关应当主动加入清理行列，积极发挥监察职责，依法对规范性文件进行全面审查，对发现的存在违法情节，要建议有关单位制止或撤销。在调查行政机关及其工作人员的违纪案件中，也要注意审查该单位的规范性文件，一旦发现有《行政监察法实施条例》规定的二种情形之一的，也应依法单独立项调查处理，实现查办案件的治本功能。

 （三）强化责任人员的责任追究。行政机关作出的抽象行政行为违法，根据权责相统一原则，应当追究主要领导和相关责任人员的责任，《行政机关公务员处分条例》等法规也有相关规定。但在实践中，如果违纪行为是根据该单位某个规范性文件做出的，一些监督机关不但不对其抽象行政行为进行监察，反而以“集体研究”、“法不责众”为由免予追究个人责任。这种处理方式，客观上助长了单位集体违纪的歪风，也为违纪行为留下了监督死角。因此，监察机关不但要依法纠正和撤销违纪的抽象行政行为，也要依法追究违纪责任人员的政纪责任。不但要追究相关责任人的责任，对于单位主要领导和参与集体研究时明确表示同意的个人，也要予以立案调查，视情节轻重作出相应处理。从而提高监督的权威和实效，维护纪律的严肃性。

 （四）注意经验总结和理论研究。监察机关要注意总结监督抽象行政行为的实践经验，发现其中存在的问题，不断提高监督业务能力和水平。要将监察机关监督抽象行政行为纳入理论研究视野，进一步研究监督抽象行政行为的程序、权限、措施和责任追究等领域。进一步研究监督机关如何发挥监督规范性文件制订、修改、废止、备案、审查中的监督作用，为日后有关法制完善提供理论依据。