关于资源开发、经营性土地使用权出让中

存在的问题和对策研究

  一、资源开发和经营性土地出让中存在的问题

  经营性土地出让和矿产资源开发是国土资源管理的重点，也是难点。分析其中存在的问题，主要有以下几个方面：  

  1、用地审批、矿业权审批等行政审批过程中，工作人员利用职务便利，违反规定程序和条件，违法审批。一是越权发证。《矿产资源法》和《土地管理法》都明确规定了各级国土资源部门的管理权限，并规定了一些禁止或限制条款，如钨锡锑等国家保护性开采的矿种禁止个人开采，但有的县市却以矿业整治等为借口，擅自颁发了采矿许可证。二是违规审批。《矿产资源规划》和《土地利用规划》都规定了禁止或限制开采、开发的区域。但一些政府部门或开发商为了达到各自的目的，有的采用修改规划的办法，有的规避规划审查，违规批准用地或采矿权。三是违反规定的条件审批。为不符合办矿条件或不具备开发资质的企业颁发采矿许可证或土地使用权证。如有的明明是开采的是国家禁止开采的矿种，就私自更改矿种，  以采硅石矿为名，给开采钨矿发放许可证，即所谓批甲采乙。

  2、在土地、矿业权招拍挂出让过程中规避政策，暗箱操作，招拍挂失实。一是行政干预土地出让。目前，政府管理土地与发挥市场机制作用的矛盾难以调和，一些地方行政权力干预招拍挂的现象没有得到有效遏制，使一些应该招拍挂的用地没有进行招拍挂。有的以招商引资为由，违规决定经营性土地出让方式，把供地作为优惠条件，甚至提出“税费全免，土地全送”，“一元钱一亩地”等一系列优惠政策，将经营性土地以协议或划拨方式出让给投资商。有的以加快国有企业改制步伐为由，违规决定企业土地出让方式，把国有企业土地和企业资产捆绑在一起协议出让，不惜低价贱卖。有的以解决“历史遗留问题”为由违规决定“问题”土地的出让方式，行政干预招拍挂的手段和方式多种多样，有的是以集体研究决定的名义，以会议纪要或文件的形式决定土地出让方式；有的是政府主管领导或国土资源部门的领导利用职务职权或工作上的便利，  以打招呼、批条子等办法干预供地。二是为特定受让人“量身订做”前置条件。虽然土地和矿业权进入交易场所进行交易，但在“招拍挂”条款中设置了一些只针对某些或某个特定受让人有利的条款，有的将可以小块出让的土地集合，成大块土地出让，有的擅自提高履约保证金标准，有的附加出让条件，如在土地出让时规定要先预交修某条公路、建某个防洪工程的费用，并要经过有关主管部门认可。还有的与企业改制挂钩，将资产处置、职工安置等条件附加在土地挂牌条件中，只有整体购买企业的购买人才有可能取得该企业的土地使用权，致使其他单位和个人无法参与挂牌，明为公开，实为指定购买人。三是倒序操作。正常的土地招拍挂出让是先确定拟出让地块，搞好规划，明确土地用途，研究制定出让底价等前期工作，然后按照公告、报名、招拍挂的程序进行，而倒序操作就是先内定受让人，内定土地价格，再招拍挂出让，这种现象在挂牌出让中更容易出现。某地招商引进投资商，投资商先行选定了一宗地，政府为了确保该宗地出让给投资商，通过规划部门量身定做。规划条件、特定用途、商定优惠条件后，与购买方签定协议，然后按购地者意向确定低于市场的土地价格，最后再补办挂牌手续。一切操作妥当之后，走一个挂牌的形式。四是投标竞买相互串通。投标竞买者为追求投资成本的最小化、利润的最大化，抓住招拍挂制度存在的缺陷，互相串通，钻政策的空子。如“串标”，参与竞买的公司之间事先串通，在竞拍时互相不抬价，使其中某家以略高于起拍价的价格成交，竞得人事后再给其他竞拍人一定的好处费。“陪标围标”，投标人事先挂靠多家有资质的企业，同一人以多种身份参与投标或约请其他人陪自己一起参与投标，许诺中标后给予报酬，结果无论哪一人中标，自己都是中标人。

  3、在土地、矿业权评估活动中，中介机构为了单位和某些人的个人利益，违反行业管理规定、技术规程和职业道德准则，按照委托人的要求进行评估，为委托人谋取非法利益提供技术支持。一是高值低估。在土地、矿业权出让时中介机构为了让委托人以较低的价格竞得标的，将评估价尽量压低，使委托人低价买入，从而少缴土地出让金或矿业权价款。这种情况在协议出让时最为普遍。二是低值高估。在委托人用土地抵押贷款或者转让时将评估价格尽量抬高，使委托人获得高额抵押贷款或转让收入。三是在评估储量时弄虚作假。有的把多矿种矿区按单一矿种计算，有的贵重金属矿种改成廉价的非金属矿种，有的擅自减少矿区内资源储量，使应该交10万吨资源储量的矿业权价款只交5万吨的钱，等等。这些违规操作，严重损害了国家利益。

  4、在土地和矿业权出让过程中违规减免出让金或矿业权价款及相关税费。一是借所谓重点工程名义，或打着“公共利益”旗号，以牺牲国土资源为代价，违规减免出让金、价款和相关税费，搞“政绩工程”、“形象工程”，实际是损害国家利益；二是利用企业改制，以盘活企业资产和安置企业职工为由，采取联营联建、土地入股等方式利用企业土地资产，将土地、矿业权计入破产财产，低价甚至无偿提供给参与企业改制的投资商，造成一些不法商人、投机商热衷于企业改制，前两年还出现了社会集资购买破产企业资产的情形，经短期包装后出售，赚取破产资产，特别是减免的土地出让金和矿业权价款。这样，政府不但得不到土地收益金或价款，而且损失了税费，使得参与开发的私人老板和企业的少数人不当获利。

  5、官商勾结，入股办矿。一是充当非法矿主的保护伞。一些乡镇把非法矿作为自己的小金库，纵容、庇护非法矿乱采滥挖。在矿业秩序整顿时经常出现这样的现象，乡镇领导甚至县领导跟非法矿主打招呼，这几天要检查，要把矿洞封好。还有在执法人员出发时，直接打电话给非法矿通风报信的。二是利用职权以多种形式参股入股办矿、谋取个人私利。有直接以自己名义入股办矿的，也有逃避监管，以妻子、儿女、父母等亲属的名义投资入股的。还有将股份记在其他股东名下，持暗股的。  以所谓入“干股”，收取红利的。

  二、原因分析

  1、粗放型经济增长模式的刺激和利益驱动。  目前我省集约型经济发展模式尚未完全确立，一些地方政府在原来粗放型经济增长模式的惯性思维下，仍以多圈占土地，多上项目为经济增长的主要方式，把“卖地”收益作为地方财政的主要来源，把土地出让金和相关税费减免作为吸引投资的主要手段。不健康的“政绩观”客观上刺激了地方政府无序用地、浪费土地资源，导致了土地市场的混乱。一些单位和个人为了追逐土地经营的高额利润，无所不用其极，土地资源出让和开发利用的巨大利益?使掌握审批权力的国家工作人员成为购地人追逐的目标，其中，有些人沦为了商业贿赂的俘虏。粗放型经济增长方式和经济利益的驱动，是导致国有土地出让中腐败行为的重要原因。

  2、法制意识淡薄，依法行政观念不强。矿业权、土地使用权出让管理和审批环节的紊乱无序很大原因是源于地方政府和主管部门法律意识淡薄，依法行政观念不强，故意规避法律法规，搞违法变通违规操作，特别是在国家三令五申严控土地违法出让时，仍不能把行政行为约束在国家法律法规和政策的规定范围内。

  3、管理不严，权力运行失去监督。一是土地出让主体过多，法律规定，只有国土资源部门代表政府具有唯一的土地出让主体资格，但现实中，仍有一些国有土地分散在各类建设指挥部、开发区、工业园和厂矿企事业单位，由于种种原因，他们也在自行出让土地，形成了事实上的出让主体，土地出让主体的过多势必导致土地出让的混乱。二是一些党政机关、企事业单位利用土地管理制度的漏洞，将划拨土地作为经营性土地开发，事实上导致了划拨地的使用者变成了拥有者。三是矿业权土地使用权审批机制不够健全，土地审批手续把关不严，管理制约机制不够完善，从而导致审批和管理的无序。四是缺乏过硬的监督手段。在实际操作中，监督部门仅在“招拍挂”现场象征性参与监督，对标底的确定、出让方式、出让程序、信息披露等重要环节难以实施有效的监督，从而使监督流于形式。五是对违法人员查处失之于软，一些地方甚至以调离等不正当形式消化。

  4、相关法律制度滞后，制度执行不到位。目前，我国关于土地出让的法律法规规定不够明确具体，操作性不强，如现行土地法律法规规定，允许协议出让、行政划拨土地两种方式供应土地，但由于这两种方式规定不具体，操作起来就有可能出现偏差，导致应该有偿出让的土地却以划拨方式供地，该招拍挂出让的却以协议方式供地等现象发生，土地矿业权交易市场的各项制度也不完善，从而诱发了腐败行为。国土资源部虽然出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，但与之配套的制度规范还不足以遏制串标、围标等违法行为。经营性土地与非经营性土地的界定不够明确，招拍挂的前置条件不够具体，土地出让方可以人为设置技术壁垒，或者量体栽衣先明确中标人等。

  三、对策和建议

  预防和治理腐败必须坚持标本兼治，综合治理的方针，按照制度规范、强化监管、公开透明、严肃惩处的思路，强化对权力的自控、互控和监控，架构国土资源事前、事中、事后全过程的预防、监控、监督评价机制，从源头上防止腐败的滋生和蔓延。

  1、建立反腐倡廉教育长效机制。一是加强作风建设。我厅去年以来开展，了以增强学习意识、服务意识、创新意识、廉洁意识、法治意识为重点的“五型机关”创建活动，大力倡导廉政文化建设，大力开展文明礼貌用语活动，大力提倡八个方面的良好风气，严格执行八项严格禁止规定，即：严格禁止收送红包、礼金、礼品；严格禁止在非统一受理“窗口”受理行政许可、审批等事项；严格禁止系统内领导干部下基层搞边界迎送；严格禁止用公款大吃大喝和工作日午餐用酒；严格禁止公务人员违规经商办企业；严格禁止公务人员利用职务上的便利为其亲友经营活动谋取利益；严格禁止参与用公款支付的高消费娱乐和健身活动；严格禁止在操办婚丧喜庆事宜中借机敛财行为。这些制度的实施在机关中形成了风清气正的良好氛围。二是创新反腐倡廉教育方式，建立立体化、多视角的廉政教育体系。如开展职业道德教育、正反典型教育等教育活初。今年我厅以“保护资源、保障发展、维护权益、服务社会”为目标，开展了“爱岗敬业、诚实守信、廉洁自律、依法行政”为主题的职业道德教育活动。围绕基层反腐倡廉建设，开展了文明国土资源所创建活动。结合社会主义荣辱观教育，开展了“勤政廉政、富民强省”优秀领导干部表彰活动，取得了良好的效果。

  2、完善权力运行的监控机制。一是建立健全党组议事规则。按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则，制定党组议事规则，明确议事原则、范围、程序。凡属方针政策性大事、全局性或重要业务问题以及干部的推荐、任免和奖惩，都要由党组集体决定。重大事项和干部提拔表决事项，实行“一把手”末尾表态制和票决制。监察室主任要列席党组会议，对会议执行民主集中制的情况进行监督。二是建立严格的分权制衡机制。对人事、财务及其它重要业务工作，除要有一名局领导分管外，还要安排一位领导协管，对权力进行约束，降低权力的滥用、乱用和寻租空间，防止权力失衡、失控。三是建立岗位轮换和交流制度。岗位轮换和交流是防治腐败的一项基础制度，也符合现代管理规则。轮岗交流可培养“一专多能’’复合型人才，着眼于事先防范和及时纠正错弊，营造反腐倡廉的制度环境。通过制定《机关公务员轮岗交流暂行办法》，实行干部轮岗交流，  内设机构主要负责人至少5年轮岗一次，—般干部3年轮岗一次。四是要建立廉政建设动态预警机制。进一步健全谈话诫勉制度，充分运用“教育+强制”的办法，对有腐败苗头和轻微违纪违规的党员干部，采取谈话与诫勉等方式实行超前监督。努力做到通过谈话诫勉这种有效的方式，早提醒、早打招呼，预防在先，关口前移，及时警示一部分人不犯错误，有效控制一部分人少犯错误或不犯大错误；督促犯错误的人切实改正错误，以达到警示提醒、诫勉督导、责令纠错的目的，构建廉政建设的动态预警机制。

  3、全面推行电子政务。一是建立电子政务系统。要按照“一个窗口进、一个窗口出”的“一站式”服务模式，将所有行政许可、非行政许可审批事项的统一受理以及相关文书的印制、送达全部纳入政务大厅服务范围，所有审批事项的申报材料全部通过内部网站传送至内设机构，审查和审批过程全部通过内部网站完成。同时，建立了窗口受理、接审分离、封闭运行、限时办结的行政效能网上监控系统，建立健全了公开办事制、岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、效能告诫制、绩效；考核制等行政效能七项制度。形成了行政权力运行到哪里、监督就跟进到哪里，公共服务提供到哪里、绩效评估就延伸到哪里的管理新格局。二是要构建行政效能责任追究机制。建立健全公开办事制、岗位责任制、服务承诺制、首问责任制、限时办结制、效能告诫制、绩效考核制等制度，加强对制度执行情况的监督检查，督查结果作为部门评先和个人考核的重要依据。

  4、加快推进资源配置市场化建设。一是要构建“先规划、后计划、再招拍挂出让”的新型国土资源管理模式。各项管理工作应该建立在规划的基础上，要尊重规划，不能因一时的需要而随意修改规划，要保持规划的稳定性。计划管当前，年度出让计划要及时向社会公布，让社会了解当年土地和矿业权市场投放情况，便于投资者安排当年的投资计划。实现部门与企业的良性互动。招拍挂项目应严格按照计划依法有序实施，不允许其他任何部门和个人插手土地出让工作。二是要实行严格的土地和矿产资源管理政策。要根据土地利用总体规划和土地年度计划，严格控制建设用地总供应量。同时实行土地入市的“适度饥饿”政策，严控乱供地、乱压价的问题。矿产开发方面我们提出了“有序开发、规模开发、持续开发、和谐开发、绿色开发”的目标。三是要推进国土资源配置市场化进程。要根据《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，建立与之配套的制度保障体系，明确界定经营性土地和非经营性土地，进一步细化和完善具体操作办法。要建立和完善土地“招拍挂”出让程序、挂牌出让交易规则、保证金缴纳规定、投标竞买资格审查监督办法、建立健全专家库，实施信息公开和交易公示等制度规定，切实堵死土地出让中的制度漏洞。四是要创新市场管理机制。要大力推行国土资源网上招标拍卖挂牌出让，通过在门户网站发布土地、矿产资源出让公告，公布拟出让标的情况，在网上交纳保证金、获得竞买资格、报价、咨询、竞价、成交，实现国土资源交易全自动、全封闭运行。拓宽信息公布渠道，降低行政成本，给投资者提供方便快捷的服务，从技术上杜绝围标、串标等违法操纵市场的行为，维护竞买人合法权益，创造公开公平公正的市场环境。五是要推进诚信体系建设。加强行业和市场监管，规范中介行为，完善土地使用权、矿业；汉评估委托、评审制度，完善土地、矿产、测绘等市场准入和退出机制。建立土地、矿产、测绘投资开发商违法违纪行为和违反诚信行为的档案库，对缺乏市场诚信的投资商实行“黑名单制度”，并通过报刊、电视、网络等新闻媒体进行公告，堵塞违法投机商进入国土资源开发领域的渠道，营造良好的国土资源开发环境。

 5、完善纪检监察体制，加强队伍建设。一是要完善纪检监察工作体制。要建立和完善纪检监察机构和人员配备机制。在全系统统——设置纪检组监察室，市州国土资源局配备人员不少于3人，县市区国土资源局配备人员不少于2人。要建立健全内审机构，负责本单位重点专项资金和重大投资项目审计以及单位内部资金运用、财务收支、资产管理稽核检查。要建立巡视制度，在省级国土资源部门设立巡视机构，配备一名副厅级监察专员，担任省厅巡视组领导工作。巡视组受驻厅纪检组委托，负责对各市州党风廉政建设的巡视和驻厅纪检组交办的各项廉政检查、调查工作。要建立健全兼职纪检监察员制度，在国土资源管理部门内设机构和乡镇国土资源所设置兼职纪检监察员，负责单位内部的党风廉政建设工作并定期向纪检组监察室报告工作情况。二是要建立纪检监察工作目标考核机制。要制定《纪检监察工作目标责任管理考核办法》，逐级对市州、县市区国土资源局纪检监察工作进行考核，对完成年初预定的目标任务的，评为先进单位，给予表彰奖励。未完成目标任务的，由上级纪检监察机构进行组织谈话，督促整改。三是要建立纪检监察工作行政责任追究制度。对纪检监察工作人员因故意或过失，不及时处理群众举报、违反组织原则向被查处或被举报人泄露有关案情、有案不查、瞒案不报、玩忽职守、循私枉法，造成严重后果或社会不良影响的，要追究责任。四是要建立纪检监察工作激励机制。要定期组织系统内纪检监察人员进行业务培训，提高系统纪检监察干部执纪执法和行政监察的能力。要重用、提拔、交流纪检监察人员，把在纪检监察岗位工作多年，政治坚强、公正清廉、纪律严明、业务精通、作风优良的纪检监察人员提拔任用或交流到其他重要岗位,充分发挥纪检监察培养人才、输送人才的重要作用。系统内设立国土资源卫士等奖项，用于表彰爱岗敬业、服务大局、促进发展、秉公执法的纪检监察干部。