黄晓东

 （作者系汝城县委常委 纪委书记）

一、建设廉洁小城镇的现实意义

十八大报告明确指出，要加大统筹城乡力度，促进城乡共同繁荣，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农、城乡关系。从战略的高度和长远的角度，将预防腐败的基本要求融人小城镇经济建设、政治建设、文化建设和社会建设的各个领域和各个方面。抓住转变政府职能这个关键，理顺政府间的纵横关系，理顺政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系，推动实现小城镇管理方式从传统的行政管理向小城镇治理转变，从单一主体向多元主体转变，从直接、微观管理向间接、宏观管理转变，从政治绝对主导向政治、经济、文化和社会协同发展转变，建立起与社会主义市场经济体制相适应的、有利于从源头上预防和消除腐败，为建立公平有序、诚信文明、廉洁高效的小城镇秩序，增强小城镇可持续发展的内生性动力，提升小城镇整体竞争能力提供坚强体制保证。

二、建设廉洁小城镇的目标方向

权力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败，这已成为社会的共识。在推进惩治和预防腐败体系建设的过程中，把工作的重心放在了权力的制约和监督上，通过制度建设来制约和规范权力。这是有效应对当前腐败形势的基本要求，其实效性已经为实践所证明。但从更深层次看，“制度反腐”能够有效制约权力但无法消除导致权力异化的根源。要有效预防腐败，应在制约和监督权力的同时，从改变支撑权力运行的核心要素——思想观念、权力结构和社会结构等人手，建立有利于权力规范运行的均衡合理的要素结构。这是建设廉洁小城镇，推进惩治和预防腐败体系向纵深发展应当完成的任务。

 (一)牢固科学的政绩观

正确的政绩观是预防腐败的思想基础。建立正确的政绩观必须彻底地从政府统揽思维模式下解放出来。统揽思想就是所谓政治机构的权力可以随时地无限制地侵入和控制社会每一个阶层和每一个领域的指导思想。包括党政一体性，政府机构权力的无限性，政治动员的广泛性，政治权力执行的高效性，意识形态的工具性。其中，党政一体化和政企一体化是其最根本的特征。它强调政治至上和政治权力的无限性，政治绝对主导社会生活。在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型的过程中，这种政治理论虽然开始走向衰落但没有根本改变，政治至上依然是政治机构的基本思维方式，政治权力对社会生活的全面干预依然是政治机构的基本行为方式。统揽思维是“现代家长制”的思想基础，在长期的政治实践中，逐渐沉淀为对当权者，尤其是“一把手”特权的高度认同和无限敬畏，速成为监督和制约权力的最大思想障碍。因此，要预防和消除腐败，必须继续解放思想，最根本的就是要反对困循守旧，彻底摒弃统揽政治思维，实现与时俱进。树立“有限权力观”，这既是有效监督和制约权力的思想基础，也是建设廉洁小城镇的首要任务。

(二)营建科学的权力框架

科学的权力结构是有效制约权力的重要条件。社会生活的多元性决定了权力结构的复杂性。人们一般将社会生活区分为政治、经济、社会和文化等四个领域，相应的就有四种权力类型：政治权力、经济权力、社会权力、文化权力。其中，政治权力是一种特殊的权力，其特殊性在于它是一种公共性权力，由专门机构通过合法使用合法暴力对社会成员实施影响、控制和支配，一般社会组织和成员难以与之抗衡。政治权力在统揽思维方式的支配下，政治权力的特殊地位发展到了极致，主要表现就是政治权力至高无上，绝对凌驾于经济权力、社会权力和文化权力之上，在社会生活各个领域中畅通无阻。在这种体制模式下，政治权力实现了对社会生活各个领域的全面渗透和深度介入，经济领域、社会领域、文化领域和私人领域都成为政治权力随意支配和摆布的对象，成为政治权力的“附属物”和“狩猎场”。政治权力也因此演变成一种几乎不受任何约束的“总体性权力”。在这种权力结构中，有效监督和制约政治权力，尤其是核心权力，其难度可以想象。实现权力在社会各个领域的合理配置，建立科学的权力结构，这是建设廉洁小城镇的主要内容。

(三）形成和谐的发展环境

政治权力全面渗透到经济领域、社会领域、文化领域和私人领域，国家吞噬社会，社会依附于国家，社会几乎没有什么发展空间，其自制能力丧失殆尽。政企不分、政事不分、政资不分以及政府与社会组织不分是这种社会结构最主要的特征。在这种社会结构中，企业、事业单位和社会组织严格受制于政治权力，缺乏应有的独立性和自主性，经济权力、社会权力和文化权力被严重压制，缺乏应有的自主空间。这种独特的社会结构为政治权力控制和干预经济权力、社会权力和文化权力提供了支撑，政治权力至上的地位也因此确立。改革开放以来，国家与社会关系进行了调整，政治权力开始从经济领域、社会领域、文化领域和私人领域退出，各种权力之间的界限逐渐清晰，各个领域开始相对独立运行。但这种独立还具有很大的局限性，各领域还没有从根本上摆脱政治权力的干预和束缚，经济权力、社会权力和文化权力还没有对政治权力进行有效制约的手段。这种社会结构为政治权力干预其他权力提供了结构性支撑，成为引发腐败的重要原因。因此，和谐的发展环境，这是建设廉洁小城镇的主要根基。

(四)创新监督制约机制

实现权力制约科学化是有效预防腐败的关键。当前，制约权力的核心在于推动权力制约模式的转变。在统揽政治中，政治权力与经济权力、文化权力和社会权力之间的界限不清晰，政治权力不但与这些权力高度关联，而且还可以在这些权力之间自由通行，形成了政治权力无所不能的局面。在这种权力结构中，制约权力的方式也是特殊的，那就是以政治权力而不是以法律来制约其他权力，这种权力制约模式无疑是更加强化了政治权力的特殊地位。即使是在社会主义法律体系日益完善的今天，以政治权力制约其他权力的权力制约模式没有发生根本改变。这就放大了政治权力腐败给社会治理带来的风险。因此，预防腐败的关键在于权力制约模式创新。首要的就是推行依法治国战略，实现依法治权，让所有的权力主体都必须在宪法和法律范围内活动，实现“法律面前人人平等、制度面前没有特权、制度约束没有例外”。其次是建立“权力阻断”机制，就是要建立健全政治权力进八经济、文化和社会领域的必要的制度和程序，这种权力阻断机制就是在政治权力和经济权力、文化权力和社会权力之间设置一张“过滤网”，进行必要的“政治过滤”，坚决阻止不合理的“权力之旅”。这既可以抑制政治权力的逐利冲动，又可以有效地保护经济权力、政治权力和文化权力，从而最大限度地预防腐败的发生。因此，创新权力制约模式，这是建设廉洁小城镇的重要保证。

三、建设廉洁小城镇的工作步骤

改革开放以来，人民群众思想观念、权力结构和社会结构都发生了广泛而深刻地变化，中国特色社会主义理论体系在国家政治生恬中指导思想地位的确立，这为我们推进惩治和预防腐败体系建设提供了良好的社会条件。在建设廉洁小城镇的过程中，必须坚持市场化改革方向，增强改革措施的联动性和协调性，深化行政体制改革，进一步调整政府与市场、政府与社会、政府与公民之间的关系，推进依法治国战略，建立政府依法行政、市场依法运行、公众依法参与的现代小城镇廉政建设体系。

(一)深化行政管理体制改革，建设服务政府

改革开放以来，我国的权力结构发生了重大变化，经济权力、社会权力、文化权力和公民权力逐步从政治权力中解放出来，在社会生活中发挥着重要作用。从高度的中央集权到适度的地方分权，地方政府的自主权逐渐增加，自治能力增强。中国特色社会主义法律体系基本建成，法制成为基本的社会规范。但这种调整还有很大局限，传统的权力格局没有根本改变，其他权力与政治权力之间的关系还没有完全理顺，与政治之间依然存在既抗争又依附的特殊关系。抗争关系主要表现为经济权力、文化权力、社会权力和公民权力极力希望摆脱政治权力的控制，对政治权力的干预表现出强烈的反抗意识。依附关系主要表现在政治权力对社会各领域深度介入和干预的基本格局没有发生根本变化，政治权力仍然握着大量的资源配置权，这些权力要想发展，不得不依附于政治权力。这种依附性关系为政治权力腐败提供了大量的结构性机会。因此，必须继续推动权力结构的变革。

在建设廉洁小城镇的过程中，必须抓住行政管理体制改革这个中心环节，加快政府职能转变。坚持政企分开、政资分开、政事分开、政府与社会组织分开的改革方向，进一步理顺政府、社会、市场和公众之间的关系，推动政府从统揽政府、管制型政府向服务型政府、有限政府转变，实现反腐倡廉方式的深刻变革。从行动主体看，就是要逐步改变政府在社会生活各个领域中“独舞”的局面，充分发挥市场主体、社会组织和公民在建设廉洁小城镇中的主体功能。从内容上看，就是要实现政治权力从经济领域、社会领域、文化领域和私人领域进一步退出，进一步减少政治权力对社会微观活动的干预和控制，为这些领域的健康发展释放更加广阔的空间。从手段上看，就是逐步改变以行政控制为主，更多发挥市场机制和社会自治机制的作用，更多地运用法律手段调节各个行为主体之间的关系。通过转变职能，让政府回归到经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的本位上来。

（二) 转变政府职能，建设廉洁市场

改革开放以来，政府与市场的关系发生了深刻变化。从计划经济体制条件下政治主导经济演变为社会主义市场经济体制下政府与市场的分离，市场机制在资源配置中的基础性作用开始发挥出来。但这种转变还具有很大的局限性，政府深度介人和干预微观经济活动的格局没有发生根本改变。在社会主义市场经济条件下，政治权力对经济的介入和干预出现了新特点，那就是在计划经济条件下，行政权力对经济的干预和控制不能为权力主体带来实际利益。在市场不完善的条件下，行政权力对经济活动的介入和干预可以为权力主体带来实实在在的收益，甚至是高额的垄断收益。这就进一步强化了行政权力的逐利冲动，形成了转型时期经济秩序混乱和政治腐败。因此，必须进一步理顺政府与市场的关系。

理顺政府与市场的关系，关键在于转变政府职能，让政府从微观经济活动中退出来，最大限度地减少行政审批权，最大限度地发挥市场在资源配置中的基础性作用，将政府的工作重心调整到经济调节和市场监管上来，最大限度地减少因政府干预经济而形成的权力寻租机会。履行经济调节职能就是把握好经济发展方向，制定经济发展规划和产业政策，及时做好宏观经济调控，保证国民经济又好又快地发展。履行市场监管职能就是为各类市场主体创造公平竞争的环境，提供基本公共服务；建立健全社会信用体系和失信惩戒制度，加强对企业、个人信用信息的征集分析与监督评价；指导各个行业成立独立行业协会和商会等市场中介组织或服务机构，帮助和指导这些组织完善内部治理结构，规范组织运行，使之成为政府与企业间有效沟通的桥梁和纽带；对各类市场主体开展廉洁从业教育，帮助他们健全行业自律机制、加强商业诚信建设和廉洁风险防控，建立廉洁的市场主体。

（三）理顺政府与社会关系，建设廉洁社会

经过三十多年的改革开放，我国“总体性社会”的基本格局已经发生了巨大变化，其突出表现就是各类社会组织大量出现，在社会管理和公共服务中发挥着越来越重要的作用。但这种变化仍然具有很大局限性，“强国家弱社会”的传统格局没有发生根本改变。尽管政府意识到了社会组织在社会管理和公共服务中的作用，但二者良性互动关系没有始终没有形成，政府对社会组织的态度一直摇摆不定。这就使得政府在社会管理中找不准自己的位置，在“该干什么“问题上认识不清，总是根据自己的偏好有选择的管理，导致政府越位、缺位和错位的情形时有发生。习惯于用行政手段来管理社会，建立“纵向到底，横向到边”的覆盖全社会的行政体系，导致社会的全面行政化。在这种行政主导型的社会管理模式下，各类社会组织都无法从根本上摆脱政治权力的束缚和控制。这为政治权力在社会领域寻租提供了便利条件，不但导致政治腐败，也容易引发连带性的社会腐败。一些社会组织深陷腐败泥潭，与此高度相关。因此，必须推进创新社会管理，探求政府与社会关系的新模式。

在创新社会管理体制方面应重视使政府调控机制同社会协调机制相结合、政府行政功能与社会自治功能相结合、政府调节力量同社会民间组织调节力量相结合，逐步形成与社会主义市场经济体制相协调的社会管理新格局。这需要解决几个问题；一是大力推动城乡社区建设。这就是按照政府依法行政、社区依法自治的要求，建立健全以民主选举、民主决策、民主管理和民主监督为核心的社区民主治理机制，切实保障人民群众的政治权利、经济权利、文化权利和社会权利，实现社区廉洁。二是大力培育中介组织、志愿者组织和行业协会等社会组织，充分发挥其在经济中介、反映诉求、权利维护、规范行为、环境保护和慈善救济等方面的作用。努力探索政府与社会组织在社会管理和公共服务等方面合作的新途径，让社会组织参与社会管理和公共服务。三是按照培育和监管并重的总体要求，为各类社会组织提供基本公共服务。指导和监督各类社会组织建立完善内部治理结构，将预防腐败的基本要求融入到组织管理和运行的各个环节中去，有效规范组织自身行为。建立健全社会组织分类评价制度和评价信息公开制度，以具有公信力的组织评价引导和规范组织行为。

(四)积极发动群众参与，扩大影响面

改革开放以来，国家与公民的关系出现了重大调整，政治权力从私人领域全面退出，依法规范和调节社会成员行为成为政府与群众关系的主要特征。这种调整的局限性在与政府与公民良性互动的关系没有最终建立。主要表现为公民有序政治参与的体制机制不健全，缺乏足够的参与渠道和应有的制度保证。这就使得人民群众在人事选拔、干部管理、重大决策、政府评价等各方面还缺乏足够的话语权，人民群众的政治权利、经济权利、文化权利和社会权利难以得到有效地落实和保障。这是引发政治腐败的重要原因。

在建设廉洁小城镇的过程中，坚持“让人民监督政府”这一理念，按照以人为本的要求，树立人民群众在预防反腐中的主体地位，坚持预防腐败为了人民，依靠人民，将人民群众的支持和参与作为预防腐败的动力之源。按照坚持党的领导、人民当家作主和依法治国统一的要求，加强制度创新，建立健全公民有序参与反腐倡廉建设的体制机制，进一步畅通群众反映问题、表达合理诉求的渠道，尊重人民群众的合理诉求，建立完善公民有序参与反腐倡廉建设的制度体系，切实保护人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权。必须解决好人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，切实维护好最广大人民的根本利益，真正做到发展成果由人民共享。

四、建设廉洁小城镇应直上而下

建设廉洁小城镇是推动反腐倡廉方式转型的重大举措，涉及到政治、经济、文化和社会等各个方面，涉及到计划经济体制的核心制度的变革，是城镇化改革发展过程中的攻坚战。它的实施，必将推动城镇社会发生更大范围和更深层次的变革。因此，建设廉洁小城镇需要党委、政府大胆探索，以改革创新的精神加以推进。这既需要更大的决心和勇气，也需要制定理性务实的改革路线图。把建设廉洁小城镇与小城镇经济建设、政治建设、文化建设社会建设、生态建设的方向、目标和价值进行有效对接，将其提升到制度、体制和机制层面进行综合设计和统筹规划，防止这一首大举措扭曲变形或出现碎片化现象。需要多方面共同完成。建设廉洁小城镇更多地属于地方政府事务，地方政府理所当然地成为这项社会工程的主角，在改革过程中发挥主导作用。但我们也要看到，廉洁小城镇建设涉及到政府、市场、社会和居民之间利益格局的深刻调整，尤其是涉及到一些诸如如干部人事制度、财税制度和社团管理制度等重大政策的调整，涉及到顶层与基层的关系，其中有些事务属于顶层职能范围。只有上层建筑进行统筹安排和有效协调，才能有序推进这项工程。（据汝城县纪委信息）

建设廉洁小城镇，是建设廉洁城市的补充，也是建立健全惩治和预防腐败体系的重要内容。小城镇位于农村之首、城市之尾，与城市关系密切，与农村经济有着千丝万缕的联系，是实现农业现代化的重要支撑点,是城市进一步发展的基础和后盾。惩治和预防腐败体系建设从宏观层面的制度建设进入到基础层面，与基层党风廉政建设紧密结合以实现廉洁政治的新阶段。建设廉洁小城镇对推进我国惩治和预防腐败体系建设具有十分重要的理论意义和现实意义。