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明代御史监察制度对基层纪检监察派出机构管理改革的启示

编辑:刘学先 发表时间:2016-10-18 10:31 来源:长沙市望城区纪委

            中国古代历来重视官员的廉洁从政,在长期实践中建立了御史监察和谏官言谏两大监察体系。御史对下纠察百官言行违失,谏官对上纠正皇帝决策失误,二者构成了封建社会完整的监察体制。明代御史监察制度集以往各朝代御史监察制度之大成,又奠定了后代监察制度的基本框架,对我国当前社会主义监察制度建设尤其是基层纪检监察派出机构管理体制的改革和完善,提供了重要的历史借鉴。
             一、明代御史监察制度的组织体系
           明代御史监察制度面很广,主要有中央的都察院,地方的监察御史和督抚三大监察体系。这三大体系虽然在形式上有一定的隶属关系,但它们又具有很强的独立性,互纠互察,组成了严密完整的监察网络。(附:明代监察体系示意图)

             二、明代御史监察制度的特点
            御史监察制度最早可追溯到夏商周时期,在秦汉时期得以正式确立,到明清时期达到顶峰。御史监察制度与西方分权制衡不同,西方三权分立制度的实质是强调对权力的制衡,而明代御史监察制度突出了对权力的监督。主要特点有:
            1.垂直领导,依附皇权。皇帝直接领导操作监察机关是明代御史监察体制的根本特征之一。监察机构基本上从行政系统中独立出来,从中央到地方都有专门机构和职官,自成体系。监察机构及监察官员统归皇帝直接领导,由皇帝任免,只对皇帝负责,为监察效能发挥提供了重要组织保证。但是,在封建君主专制下,皇帝集权于一身,不受监督,监察制度的兴废和成效,取决于皇帝的品质意志及皇权的强弱。
            2.组织独立,专司监督。组织上,明代御史监察机构实行独立建制,不附属于其它任何政府部门。职权上,监察官员一般不理庶政,专司监督,不受行政管辖,独立行使监察权。同时,御史监察范围进一步扩大,行政、司法、军事都在监察范围之内,甚至包括思想文化(如文字狱)也都纳入了监察之列。由于明代御史监察机构自成体系,监督监察工作具有很强的独立性和严肃性,整肃腐败效果明显,但也因事权庞杂,造成了机构重叠、臃肿,影响了监督效率。
            3.秩卑权重,以小制大。明代御史监察制度在设计上充分体现了以小制大的原则,对监官采用秩卑、权重、厚赏、重罚的政策,给级别低的监官以监察级别高的官吏的权力。如都察院的各道御史可以越过都御史直接向皇帝汇报,也可以劾奏朝廷大官,在出巡地方时不受当地官员的约束。在监察系统内部,如正二品的都察院左右都御史,要接受属官十三道之一的河南道监察御史的制约监督。与此同时,明代御史监察制度是“以官监官”,普通百姓无权监督官吏,没有坚实的群众基础,缺乏生机与活力。
            4.流动更替,纠举制约。明代御史监察制度采取了常规性与临时性相互交替的巡按方式对地方官员进行考察监督,对监察官的任用是动态的,对外派的监察官也采取定期更换的政策,形成了流动性机制,有效防止了监察官和被监察者相互勾结,避免了监察机构自身的蜕化变质。但是,明代御史“代天子巡守”,权力极大,不仅干扰和妨碍了地方行政机关正常职能的发挥,而且为御史滥用职权、贪污受贿提供了有利条件,加剧了明代中后期的吏治腐败。随着商品经济和社会风气的变化,皇权日渐腐败,法网日益废弛,人事和配套制度的破坏,御史监察制度日趋瘫痪和衰微。
            总之,明代御史监察制度由于最高统治者的重视,健全完善的配套制度,在整饬封建吏治、激浊扬清、维护法制统一、完善中央集权等方面发挥了重要的作用,在中国古代监察制度发展史上独树一帜,为我们积累了丰富的文化遗产和宝贵的经验教训,对基层纪检监察派出机构管理体制改革提供了诸多借鉴意义。
           三、明代御史监察制度对基层纪检监察派出改革的启示
           我们党和国家历来重视纪检监察系统组织建设,对纪检监察派出工作提出了明确的要求。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》中提出,“要加强对各级纪律检查机关的领导,改革和完善党的纪律检查体制,全面实行对派驻机构的统一管理”;中纪委向党的十七大的工作报告提出,要“完善纪检监察机关派驻机构统一管理,发挥党的纪检组织的职能作用。”2011年元月份,在长沙市纪委和望城区委的支持下,望城区纪委实施了纪检监察管理体制改革,区委、区政府和区纪委研究出台《关于纪检监察派出(驻)机构实行统一管理的实施意见》,按照强化监督、整合优化、分类管理的原则,将从事纪检监察工作的人员进行整合优化,并根据工作性质、工作量大小及区域划分范围,实行科学分类,明确工作职责和权限,为纪检监察派出改革进行了有益探索。
            1.基层派出机构管理应变双重领导为垂直领导,实行对口监督。有效监督的前提是割裂监督者与被监督者利益关系。明代御史监察制度实行垂直领导,既有效排除了同级行政长官的干扰,又使监察官员在行使职权时有充分的身份保障。我国现行的纪检监察派出机构多实行的是双重领导体制,影响了监督的独立性和权威性。因此,2004年起中央纪委、监察部着手推动纪检监察派驻机构实行统一管理体制改革。2011年望城区推行以“彻底分离、专司监督”为主要特点的统一管理体制改革,将原来33个区直机关纪检监察组织编制上收到区纪委,新成立三个派出纪工委、监察分局,按照业务关联和工作便利原则,实行对口监督。派出机构的人权、事权、财权由区纪委、监察局统一管理,人员统一调配、工作统一安排、财物统一保障。区纪委、监察局对派出机构实行直接领导,派出机构的工作直接向区纪委、监察局负责。同时,三个纪工委对14个乡镇分片实行巡查监督。“用巡视以解决管得着的看不见,用派驻以解决看得见的管不着”,增强了监督的实效。实践证明,推进市、县、乡层面纪检监察派出机构改革,结合各地实情,探索统一管理的有效模式,是当前纪检监察管理体制改革的重要着力点和突破口。
             2.基层派出机构管理应完善配套制度建设,充分赋权加责。严格规范的监察制度,是充分发挥监察效能的前提和基础。明代御史监察机构有完善的配套制度,朱元璋下诏颁布了《宪纲事类》,对监察官的地位、职权、选用、监察对象以及行使权力的方式和监察纪律都作了详细的规定。望城区在推进改革中注重制度建设,出台了《实施意见》、《工作实施办法》、《人员管理办法》等“1+3”的配套文件,对“责如何定、事怎样做、人如何管”进行了明确。在一年多实践中,探索了参加会议、公开述廉、集中巡查、专项检查、受理举报、查处案件等十种有效监督方式,并对派出机构人员实行回避制度和定期轮换制度,最大限度减少“关系网”、“感情投资”所产生的利益效应。充分赋予派出机构及人员一些特殊权力,如调查权、建议权及一定的行政处分权,合理地“赋权”、“加责”,有效地发挥了派出组织的作用。
            3.基层派出机构管理应实行任职资格考试,增强综合能力。科学合理的选拔任用制度,是提高监察官员素质、充分发挥监察效能的关键。明代对御史监察官员的选拔和任用,除有严格的选任、考课、签转制度规定外,对监察官员本身也有严格要求。如《大明会典》就对监察官员的素质做出规定,清廉耿介、洁身自好、富有学识、熟谙法令、表率官常等。而现今派出机构人员多是原来从事兼职的纪委书记(纪检组长)转变而来,存在学历偏低、年龄偏大、专业知识结构单一、整体监督力量薄弱等问题。因此,要建立一套监察官员职业准入和选人制度,可参照法官、检察官的管理模式,实行任职资格考试,严把干部进口关,建立一支专业化的干部队伍,加强其政治素质、业务素质培训,提高整体实力。望城区在纪检监察干部队伍建设方面注重加大交流任职力度,规定在同一岗位工作时间满3年的,有计划地在系统内部交流;在系统内工作时间较长、年龄偏大的,妥善安排交流到其他部门,初步形成了“送得出去、引得进来”的良性循环机制,调动了派出机构及其人员的工作积极性。
           4.基层派出机构管理应强化内部自身监督,提升科学化水平。完善内部监督机制,是充分发挥监察效能的必要措施。明代御史监察系统内部相互监督和制约,监察职权交叉运行,形成多重监督,保证了监察权的公正运行。如监察御史和都御史同为天子耳目,比肩事主,有权互纠互察。而现今的派出体制没有形成纵向指挥有力、监督到位,横向协作紧密的一体化工作机制。因此,有必要逐步建立各级纪检派出机关之间互相支持、相互配合、相互监督的工作机制。纪检派出机构内部,可以设立独立的监察委员会,建立办案质量督察机制,聘请社会形象监督员,引入中介机构调查,加强机构内部监察程序改革,提升监督的科学化水平。2011年,望城区通过建立信访、案件内部督办机制,对派出纪检组织受理的27件信访件进行全程跟踪督办,占全年信访办结总量的39.7%;三个纪工委督促、指导14个乡镇纪委全年共查处案件43件,有效提升了派出机构的权威和监督实效。
              明代御史监察制度从设计原则到监察效果都比较好,但它是为封建地主阶级、为皇权服务的,是欺骗和愚弄百姓的工具,是封建性质的,它与社会主义纪检监察制度有着本质区别,我们在借鉴历史的同时,一定要认清其阶级本质。(中共望城区委常委、区纪委书记尹英龙)
 

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